Onorevoli Colleghi! — La proposta di legge che si presenta, in materia di agevolazioni fiscali per l’impiego di sistemi di intelligenza artificiale nella produzione di beni, si impone alla luce della profonda evoluzione che il mondo industriale vivrà da oggi ai prossimi venti anni: l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale, unito ai costanti progressi nella robotica, ci pone di fronte a un concreto rischio di obsolescenza della forza lavoro umana.
Rappresenta, infatti, un’acquisizione ormai pacifica quella per la quale, in poco meno di venti anni, moltissime figure professionali, specie nel comparto industriale e manifatturiero, saranno sostituite da robot intelligenti i quali svolgeranno a costi nettamente inferiori i medesimi compiti; il tutto con conseguenti, immediati, effetti negativi sull’occupazione.
Ovviamente, non si può pensare di arrestare il progresso scientifico, né di trascurare gli effetti positivi di simili evoluzioni, ma si ritiene indispensabile prevenire e ridurre le negatività che siffatti cambiamenti, specie se non governati, sono in grado produrre sul mercato del lavoro e, in primis, sui livelli occupazionali.
L’impiego massiccio dei robot può, infatti, creare un’improvvisa e incontrollata contrazione della domanda di forza lavoro umano in ampi settori dell’industria e a farne le spese sarebbero, ovviamente, solo i lavoratori, i quali non potrebbero competere affatto con i sistemi produttivi robotizzati.
Occorre dunque fare in modo che il crescente utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale cammini di pari passo con la capillare riconversione (e aggiornamento) della forza lavoro umana, creando nuove figure professionali connesse e non confliggenti con la presenza in azienda di robot intelligenti o aggiornando le capacità del lavoratore, in modo che egli continui ad essere indispensabile alla struttura produttiva.
In quest’ottica, quella fiscale sembra essere la leva migliore: la presente proposta di legge interviene, infatti, sull’imposta sul reddito delle società (IRES) aumentando di un punto percentuale l’aliquota qualora l’attività produttiva sia realizzata e gestita direttamente da macchine intelligenti. La disposizione non tocca, quindi, il semplice automa-strumento (azionato dall’operaio), ma tutti quei sistemi intelligenti che gestiscono in autonomia l’intero processo produttivo senza alcuna interferenza dell’uomo.
Tale aumento della tassazione non scatta, però, se l’impresa investe lo 0,5 per cento dei propri ricavi (cioè la metà dell’importo dell’IRES che avrebbe pagato con l’aliquota aumentata) in progetti di riqualificazione professionale dei propri lavoratori dipendenti ovvero in strumenti di welfare aziendale.
Le finalità che si intendono conseguire sono due e ben evidenti: la prima è disincentivare il brutale rimpiazzo di forza lavoro umana con forza lavoro robotica; la seconda, già in parte illustrata, è di incentivare le aziende alla riconversione della propria forza lavoro umana e, al contempo, di dotare i lavoratori di conoscenze e di abilità tali da garantire loro un posto nel mercato del lavoro (nonostante l’evoluzione dei processi di produzione).
Si precisa, infine, che il presente provvedimento non comporta oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato, né per quello degli enti locali.

PROPOSTA DI LEGGE

Onorevoli Colleghi! — La presente proposta di legge riproduce le idee e le disposizioni normative elaborate da un gruppo di lavoro per una nuova legge sulle immigrazioni.
Il gruppo di lavoro è stato promosso e coordinato dall’onorevole Andrea Maestri e ad esso hanno apportato contributi l’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI), la CGIL nazionale, la CISL nazionale, la UIL nazionale, la Società italiana della medicina delle migrazioni (SIMM), il Centro interdisciplinare scienze per la pace dell’università degli studi di Pisa e il Centro studi sull’immigrazione (CESTIM) di Verona.
Alle riunioni del gruppo svoltesi a Roma nei giorni 5 aprile, 17 maggio, 27 ottobre e 15 dicembre 2016, 16 gennaio, 9 febbraio e 24 maggio 2017 hanno partecipato attivamente:

Paolo Bonetti (professore associato confermato di diritto costituzionale nell’università degli studi di Milano-Bicocca e

delegato per le riforme legislative dell’ASGI);

Selly Kane e Kurosh Danesh (responsabili delle politiche sull’immigrazione della CGIL nazionale);

Liliana Ocmin (responsabile del Dipartimento politiche migratorie, donne e giovani della CISL nazionale);

Giuseppe Casucci (responsabile del Dipartimento politiche migratorie della UIL nazionale);

Pierfranco Olivani (delegato dalla SIMM);

Federico Oliveri (ricercatore aggregato del Centro interdisciplinare scienze per la pace dell’università degli studi di Pisa);

Carlo Melegari (CESTIM);

Enrico Varali e Beatrice Rigotti (avvocati del CESTIM e dell’ASGI);

Stefano Catone.

I. INTRODUZIONE GENERALE SULL’IMMIGRAZIONE STRANIERA IN ITALIA E SULLE POLITICHE MIGRATORIE ITALIANE ED EUROPEE A LIVELLO NORMATIVO E AMMINISTRATIVO.

In Italia, Paese di grande emigrazione per centoventi anni, l’immigrazione straniera è iniziata almeno dal 1974, ma è cresciuta intensamente, arrivando al 1° gennaio 2016 a 5.026.153 stranieri residenti, di cui 3.931.133 cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea (UE), dei quali 2.338.435 (oltre il 59,5 per cento) sono lungo soggiornanti da più di cinque anni e ben il 24 per cento sono minori.
L’immigrazione straniera in Italia è già dal 1974 un fenomeno strutturale e ordinario che ha profondamente modificato il sistema sociale ed economico nazionale, ma che non è stato previsto e governato perché la maggioranza della popolazione, dei poteri pubblici e delle varie forze politiche non ha saputo né voluto attuare un’effettiva politica di governo della realtà, continuando a trattarla come un fenomeno momentaneo da gestire con provvedimenti di carattere episodico o emergenziale o con periodiche «sanatorie» degli ingressi irregolari (ma sempre ostacolando un regolare ingresso per lavoro), o come una minaccia alla sicurezza (con poche eccezioni dovute all’obbligatoria attuazione di direttive dell’UE e alla libertà di circolazione e soggiorno spettante ai cittadini degli altri Stati membri dell’UE), in ogni caso negando un adeguato finanziamento alle politiche di interazione sociale dei cittadini stranieri.
La stessa disciplina organica della condizione dei cittadini stranieri non dell’UE, disposta soltanto nel 1998 con il testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, è stata attuata dai vari Governi in modo inadeguato, poi più volte modificata a partire dal 2002 al solo fine di reprimere gli ingressi e i soggiorni irregolari, ma senza meccanismi che consentano l’ingresso regolare degli immigrati, essendo fondata sull’anacronistico sistema dell’incontro a distanza tra domanda e offerta di lavoro.
Nel contempo è mancata una serena e approfondita riflessione sociale sulla realtà migratoria in Italia, e sulle cause stesse delle immigrazioni.
È indubbiamente lungo l’elenco delle ragioni, ulteriori o che si aggiungono al desiderio individuale, per cui le persone decidono di dare corso a un progetto migratorio muovendosi da un territorio. Tra esse ritroviamo certamente conflitti bellici, la grave destabilizzazione sociale in molti Stati caratterizzati da regimi dittatoriali o fortemente repressivi o nei quali il sistema formalmente democratico non è in grado di garantire effettivamente le libertà primarie e sociali, le conseguenze delle politiche coloniali degli Stati europei dei secoli scorsi, la spoliazione delle risorse naturali del continente africano, la crescita demografica, i fattori climatici e quelli ambientali.
In questo contesto è particolarmente difficile individuare «la causa» della scelta di migrare, perché sempre più spesso sono fattori multipli nella vita di un individuo o di un gruppo sociale a determinare tale scelta. È, per questo, impossibile oggi tracciare un confine netto tra migrazioni per motivi economici e migrazioni per motivi legati alla ricerca di una forma di protezione,

perché molto spesso le cause della povertà individuale o sociale da cui si fugge si fondano a loro volta su forme di persecuzione in danno di individui o gruppi sociali.
È evidente, tuttavia, che sempre più marcata si fa la sproporzione tra lo sviluppo economico del mondo occidentale e l’aggravarsi della povertà in molte altre parti della terra, ciò che determina (come storicamente sempre avvenuto nella storia dell’essere umano) il movimento di persone da zone con minori prospettive di crescita individuale e sociale a zone ove può apparire possibile la realizzazione di una condizione migliorativa.
La globalizzazione delle merci e delle produzioni, che è tanto necessaria al sistema economico dei Paesi ricchi, in costante ricerca di mercati nei quali vendere i prodotti e nei quali creare consumatori, non va di pari passo con il diritto al movimento delle persone.
Alla libertà della migrazione delle merci non corrisponde il riconoscimento di un analogo diritto di movimento delle persone, neppure quando la guerra per il potere economico o politico in un dato territorio avviene nelle forme più tradizionali: con le armi.
A queste scelte, di natura politica, corrispondono chiari indirizzi legislativi e politiche del diritto in materia di immigrazione e di asilo in Europa e in Italia.
Perciò non è assolutamente un caso se, all’interno dell’UE, la questione dei movimenti migratori sia esplosa negli ultimi anni in maniera dirompente: i fattori causali che hanno comportato il dirigersi dei flussi migratori verso l’Europa sono stati accompagnati da una politica europea proibizionistica nei confronti degli ingressi regolari per lavoro.
È indispensabile aspirare a un modello basato sulla libera circolazione delle persone, che rappresenta la giusta risposta alle istanze democratiche egualitarie su cui si fondano tutte le moderne democrazie del mondo.
L’UE deve abbandonare l’attuale politica di chiusura nei confronti delle migrazioni economiche, così come da ultimo sintetizzata nell’Agenda europea sulle migrazioni del maggio 2015.
Al contempo, l’UE e ogni singolo Stato devono interrompere le politiche di finanziamento di quei Paesi nei quali vi sono seri indizi di violazione delle libertà e dei diritti umani, secondo i princìpi costituzionali.
Il progressivo raggiungimento di un modello basato sulla libera circolazione consentirebbe, tra l’altro, la naturale contrazione della richiesta di protezione internazionale. Ma soprattutto gradualmente contribuirebbe in modo determinante all’affermazione di politiche economiche internazionali più eque che circoscrivano il perpetrarsi delle cause principali dei grandi flussi migratori: radicali impoverimenti di Paesi politicamente più fragili, conflitti nazionali e internazionali etero-determinati da forze economiche straniere e catastrofi ambientali conseguenti a uno sconsiderato sfruttamento delle risorse da parte di imprese multinazionali.
L’Italia, nei limiti di autonomia consentiti dal diritto europeo, può e deve rappresentare uno stimolo per l’intera UE nella direzione descritta.
In Italia dal 2007 soggiorna anche una cospicua quota di cittadini di altri Stati membri dell’UE che devono ricevere un trattamento sostanzialmente identico rispetto ai cittadini italiani e che possono essere allontanati dal territorio italiano soltanto in casi eccezionali. Tuttora, malgrado la progressiva attuazione delle norme dell’UE e importanti sentenze delle Corti italiane ed europee, molte norme italiane sulla condizione dello straniero sono illegittime per la violazione di norme costituzionali, internazionali e dell’UE e spesso il linguaggio politico sembra considerare l’immigrazione come uno strumento di polemica politico-elettorale o di contrapposizione sociale, talvolta con accenti xenofobi o razzisti.
Pari inefficacia e disattenzione hanno avuto le norme concernenti il diritto di asilo, riconosciuto direttamente dalla Costituzione (articolo 10, terzo comma) ed è solo dal 2008, per effetto di direttive dell’UE, che l’Italia si è dotata di un corpo normativo specifico, mentre le misure di accoglienza dei richiedenti asilo restano inadeguate in quantità e qualità rispetto agli obblighi europei e al crescente numero delle persone in fuga da conflitti e persecuzioni, il che ha ripetutamente comportato drammatiche situazioni emergenziali durante gli esodi di massa di persone in fuga dai conflitti e dalle persecuzioni provenienti dal nord Africa e dal Medio oriente, dapprima fronteggiati dall’Italia con illegittimi respingimenti in mare (come tali condannati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nel 2012), poi lasciati al traffico di persone che ha causato migliaia di morti in mare, cessate soltanto dopo l’intervento militare umanitario italiano dell’operazione Mare nostrum che dal 18 ottobre 2013 al 30 ottobre 2014 ha salvato 150.000 persone, delle quali poi però molte decine di migliaia sono state scoraggiate dal chiedere asilo all’Italia dall’inadeguatezza del sistema generale di accoglienza, riformato soltanto dall’ottobre 2015. In ogni caso nel 2014 e fino all’ottobre 2015 le domande di asilo presentate in Italia hanno superato le 64.000 annue, il che ha confermato l’inadeguatezza del sistema di protezione per richiedente asilo e rifugiati, i cui posti di accoglienza alla fine del 2015 erano soltanto 32.000, a cui si sopperisce tuttora con quasi 70.000 posti in strutture emergenziali inadeguate. Occorre ricordare che questa imprevidenza fu il pretesto fino al 2012 per attivare procedure emergenziali con cui si è derogato alle normali procedure di appalto per la gestione delle strutture di accoglienza, il che ha consentito alla criminalità organizzata di infiltrarsi nella loro gestione, togliendo preziose risorse utili ad assistere la condizione di queste persone più vulnerabili ed indifese.
Nonostante tali carenze politiche e legislative gli stranieri rappresentano una realtà strutturale della società italiana: sono inseriti nel mondo del lavoro (malgrado la crisi nel 2013 i cittadini non appartenenti all’UE impiegati regolarmente erano giunti a circa 2,5 milioni, pari a un decimo dell’occupazione totale), nel settore imprenditoriale (9,1 per cento), nelle scuole (gli alunni stranieri sono il 4,1 per cento degli alunni e quasi metà di loro sono nati in Italia) e contribuiscono allo sviluppo economico e sociale, tanto che soltanto grazie a loro è cresciuta la popolazione italiana (tra il censimento del 2001 e quello del 2011 i cittadini italiani sono diminuiti di oltre 250.000, mentre i cittadini stranieri sono aumentati di 2.694.256 unità). Perciò gli stranieri in Italia sono soprattutto i milioni di persone regolarmente soggiornanti da lungo tempo, delle quali però si parla meno nel dibattito pubblico rispetto alle decine di migliaia di nuovi immigrati.
Ciò significa che oggi il primo tipo di nuove norme deve occuparsi del trattamento dei 5 milioni di cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia favorendone l’interazione sociale.
Inoltre è prevedibile nei prossimi decenni l’ingresso in Italia di un ulteriore notevole numero di cittadini stranieri, sia a causa della possibilità di occupare nuovi posti di lavoro, sia a causa del crescente flusso di fughe da situazioni di persecuzione o di violenza generalizzata derivante da conflitti interni e internazionali e tali ingressi sono favoriti dall’invecchiamento e dal drastico calo delle nascite in Italia e dalla facilità oggettiva di ingresso (l’Italia ha 8.000 chilometri di coste su un mare navigabile e vicino a Stati in grave crisi politica ed economica).
Perciò il secondo tipo di nuove norme deve consentire di governare in modo efficace e lungimirante i nuovi ingressi e soggiorni dei cittadini stranieri evitando restrizioni illegittime, in ogni caso inumane o illusorie, e prevenendo impreparazioni e tensioni.
La legislazione italiana e le conseguenti azioni amministrative dovranno essere pertanto adeguate sia per garantire effettivamente gli ingressi per chiedere e ottenere il diritto di asilo o per esercitare il diritto al riacquisto dell’unità familiare, sia per regolare gli ingressi per motivi di lavoro o di studio.
L’alternativa attuale non è perciò quella tra fare cessare l’immigrazione straniera (che, oltre che materialmente impossibile, violerebbe i diritti fondamentali garantiti a livello costituzionale, internazionale ed europeo all’asilo, all’unità familiare degli stranieri regolarmente soggiornanti e alle garanzie della libertà personale operando respingimenti o espulsioni indiscriminati e sarebbe contraria agli interessi economici e sociali dell’Italia e degli Stati europei in forte crisi demografica) ed eliminare ogni controllo ai confini (che tenderebbe più inefficace la prevenzione dei rischi per la sicurezza di tutti, violerebbe gli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE e non consentirebbe di programmare e redistribuire le risorse anche a tutti gli stranieri per assicurare loro un trattamento dignitoso e possibilmente egualitario).
La vera alternativa è quella tra la prosecuzione dell’attuale politica italiana ed europea di deterrenza e contenimento dei flussi migratori illegali in un contesto di drastica limitazione degli ingressi regolari (opzione finora attuata che è però poco efficace ed economicamente costosa, anche se forse appare talora politicamente meno costosa nel breve periodo) e l’avvio di una nuova politica di stabilizzazione dei canali di accesso regolari all’Italia e all’Europa (presupposto necessario per una gestione ordinata e sostenibile di tutti i tipi di flussi di migranti, economici, familiari, politici e umanitari).
Pertanto, è a partire da questi dati oggettivi che occorre una profonda riforma della disciplina in materia di immigrazione, di asilo e di cittadinanza.

A) In relazione al governo delle migrazioni, è indispensabile – da parte dell’UE e ancora prima da parte dello Stato italiano – l’immediata introduzione di:

canali di libero ingresso per ricerca di lavoro, basati sulle garanzie economiche rese da singoli o da imprese o comunque individuando misure economiche effettive e adeguate di rimpatrio assistito nel caso che, decorso un determinato periodo di tempo, la persona non abbia reperito un’attività lavorativa;

forme di regolarizzazione permanente, in modo da garantire in via ordinaria agli stranieri non regolarmente presenti sul territorio nazionale il rilascio di un permesso di soggiorno in tutti i casi in cui, in assenza di pericolosità sociale, dimostri di avere solidi legami familiari o socio-economici con il territorio, quali ad esempio lo svolgimento di attività lavorativa, oppure che siano privi di legami con i propri Paesi di origine;

più ampi meccanismi di ricongiungimento familiare, quanto meno nei casi in cui vi sia una comprovata capacità economica di primo sostegno da parte dei soggetti residenti in Italia;

meccanismi che effettivamente privilegino al rimpatrio coercitivo l’uso del rimpatrio volontario o altre misure alternative;

norme che conducano a una progressiva e tendenziale parità di trattamento con i cittadini, in tutti i diritti civili e sociali, con l’attribuzione dell’elettorato alle elezioni amministrative ai cittadini stranieri non appartenenti all’UE alle medesime condizioni dei cittadini dell’UE e un ampliamento dei casi di acquisto della cittadinanza;

un’autorità indipendente per la tutela dei diritti umani competente anche a contrastare le discriminazioni;

norme volte a rafforzare la tutela dei minori stranieri non accompagnati e il contrasto della tratta di esseri umani privilegiando un approccio di tutela e rafforzamento della condizione socio-giuridica delle vittime e non solo meramente repressivo.

B) In relazione al diritto di asilo, l’UE deve, anzitutto, desistere dalle più recenti politiche di ostilità intraprese nel corso degli ultimi due anni e che, da ultimo, hanno condotto al cosiddetto Accordo UE-Turchia del 18 marzo 2016, e a sostenere inqualificabili scenari di collaborazione con Paesi dittatoriali e violenti come la Libia. L’UE deve:

rafforzare in modo consistente le operazioni di soccorso in tutte le frontiere esterne all’UE;

prevedere la possibilità di rilascio di un visto di ingresso nei Paesi di origine o di transito in relazione a conflitti armati o a gravi violazioni dei diritti fondamentali per

aver accesso alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale;

predisporre un ampio piano di reinsediamento, vincolante per tutti i Paesi dell’UE, delle persone in fuga dai luoghi nei quali sono in corso conflitti armati o diffusi ovvero gravissime violazioni dei diritti fondamentali;

modificare il cosiddetto Regolamento di Dublino, ristrutturandolo sulla base del principio del diritto di asilo europeo, secondo cui il richiedente asilo rivolge la sua domanda di protezione all’UE (asilo europeo) e non a un singolo Stato. In quest’ottica, al fine di determinare il Paese competente, la distribuzione dei richiedenti secondo quote vincolanti va realizzata tenendo prioritariamente conto della volontà del richiedente, della presenza di familiari o di legami culturali con uno Stato membro e dell’esistenza di ragioni umanitarie;

nel riformare la direttiva dell’UE sull’accoglienza dei richiedenti asilo occorre introdurre disposizioni volte ad accelerare i processi di integrazione sociale effettiva dei richiedenti asilo e vincolare gli Stati ad adottare standard di accoglienza più rigorosi che evitino quanto più possibile il ricorso a misure di trattenimento nonché a strutture di accoglienza le quali, anche per la loro ubicazione e dimensione, isolino i richiedenti asilo dalla popolazione locale;

nell’adottare il nuovo regolamento dell’UE sulle qualifiche degli stranieri destinatari di protezione internazionale occorre:

a) uniformare non al ribasso i tempi di durata dei permessi di soggiorno conseguenti al riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria, prevedendo un diritto di soggiorno di durata ampia; ciò al fine di non dovere rivedere la posizione giuridica dell’interessato con tempi irragionevolmente brevi rispetto agli eventuali cambiamenti avvenuti nel Paese di origine, appesantendo inutilmente le procedure amministrative, nonché di consentire al titolare di protezione di godere di un tempo congruo per realizzare un percorso di autonomia sociale, abitativa e lavorativa;

b) stralciare del tutto o comunque rivedere in profondità, restringendone la portata, la nozione di «protezione interna» finora positivamente non presente in alcuni ordinamenti nazionali come quello italiano, dal momento che detta nozione, come attualmente formulata, si presta a gravi e irragionevoli restrizioni dell’esercizio del diritto alla protezione internazionale e la sua applicazione si traduce concretamente nel rischio di rimpatrio del richiedente senza che sussistano adeguate condizioni di dignità e sicurezza;

c) introdurre l’obbligo per gli Stati di assicurare misure di accoglienza (o interventi economici di supporto aventi finalità analoghe) per i titolari di protezione internazionale nella fase immediatamente successiva al riconoscimento giuridico della protezione stessa;

nell’adottare il nuovo regolamento dell’UE sulle procedure di esame delle domande di protezione internazionale occorre:

a) rafforzare i diritti del richiedente protezione internazionale, anche prevedendo il diritto all’assistenza e alla rappresentanza legale gratuite già nel corso della procedura amministrativa;

b) restringere la portata di istituti giuridici quali la nozione di Paese terzo sicuro e quella di Paese di origine sicuro, che possono violare assai seriamente il diritto del richiedente asilo di accedere a una protezione effettiva nell’UE.

C) È inoltre indispensabile da parte dell’UE e ancora prima da parte dello Stato italiano:

garantire a chiunque giunga in Europa un accesso effettivo e non discriminatorio alla procedura di asilo, abbandonando l’illegittimo approccio hotspot;

ampliare le possibilità di ricongiungimento familiare per tutti i cittadini stranieri provenienti da un Paese che versa in una situazione di conflitto armato o di conflitto diffuso;

cancellare qualsiasi accordo teso a dichiarare Paese terzo sicuro o Paese di

primo asilo la Turchia o altri Paesi dove non sono garantiti i diritti fondamentali e il diritto a non essere respinto in Paesi dove esista pericolo di essere sottoposti a trattamenti disumani.

In particolare nella legislazione italiana occorre una strategia complessiva che comporti la revisione e l’accorpamento delle norme in materia di diritto degli stranieri, asilo, cittadinanza e apolidia per renderle conformi con le norme costituzionali, internazionali e dell’UE e mirare a tre obiettivi collegati:

1) l’inclusione sociale dei 5 milioni di cittadini stranieri già regolarmente soggiornanti in Italia, con una progressiva e tendenziale parità di trattamento con i cittadini, in tutti i diritti civili e sociali, con il rafforzamento delle azioni di prevenzione e di tutela contro lo sfruttamento lavorativo, con l’attribuzione dell’elettorato alle elezioni amministrative ai cittadini stranieri non appartenenti all’UE alle medesime condizioni dei cittadini dell’UE, con un ampliamento dei casi di acquisto della cittadinanza italiana che consenta un pieno riconoscimento delle aspirazioni dei nuovi cittadini e con l’istituzione di un’autorità indipendente per i diritti umani competente anche a contrastare le discriminazioni;

2) l’effettiva garanzia del diritto a un regolare ingresso e soggiorno nel territorio italiano, diritto di cui sono titolari tanti cittadini stranieri (cittadini dell’UE e loro familiari, titolari del diritto d’asilo e del diritto all’unità familiare e titolari di permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo), con particolare riguardo all’effettiva tutela dei minori stranieri, per il concreto esercizio del diritto all’unità familiare e per l’effettiva realizzazione di un nuovo sistema di accoglienza dei richiedenti asilo, nonché una nuova disciplina degli ingressi e soggiorni in Italia che sia realistica rispetto agli effettivi flussi migratori per lavoro e riformi il sistema dei titoli di soggiorno, il cui rilascio e rinnovo devono essere trasferiti ai comuni, e abroghi l’Accordo di integrazione;

3) la riduzione al minimo degli ingressi e soggiorni irregolari, con il contrasto effettivo di ogni forma di lavoro irregolare e di tratta delle persone, con forme di regolarizzazione permanente e con provvedimenti di rimpatrio volontario, con una riforma dell’intera disciplina degli allontanamenti, privilegiando forme alternative al rimpatrio coercitivo, che pregiudica la dignità umana oltre a essere inutilmente dispendioso, in attuazione del diritto europeo, in modo che si rendano residuali provvedimenti coercitivi, da adottare soltanto nei limiti consentiti dalla Costituzione, dalle norme dell’UE e dalle norme internazionali.

II. LA SINTESI DELLA RIFORMA LEGISLATIVA PROPOSTA.

Nell’ambito di questi tre obiettivi collegati le specifiche modifiche proposte riguardano alcune aree della condizione giuridica dei cittadini degli Stati non appartenenti all’UE:

I. ingressi;

II. titoli di soggiorno;

III. unità familiare e minori;

IV. allontanamenti;

V. discriminazione;

VI. pari opportunità e diritti sociali;

VII. tutela delle vittime di tratta, di violenza e di grave sfruttamento (lavorativo o sessuale);

VIII. equa procedura e omogeneità della competenza giurisdizionale;

IX. elettorato amministrativo.

Invece i temi del diritto di asilo, della cittadinanza e delle minoranze rom e sinti non fanno parte della presente proposta di legge, perché già sono oggetto di distinti testi di riforma legislativa rispettivamente nell’ambito delle proposte di decreti legislativi correttivi del decreto legislativo n. 142 del 2015 in materia di asilo inviate nel novembre 2016 al Ministero dell’interno dalle associazioni aderenti al Tavolo nazionale

asilo e nell’ambito dei disegni di legge già all’esame del Parlamento in materia di cittadinanza italiana (Atto Senato n. 2092) e di rom e sinti.
Si precisa che le disposizioni della proposta di legge prevedono in grande maggioranza modifiche al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di seguito «testo unico», ma anche modifiche di altre norme, incluso il codice penale.
Pertanto la presente proposta di legge prevede la riforma delle norme italiane in materia di immigrazione e diritto degli stranieri per raggiungere gli scopi generali di seguiti elencati.

1. Diversificare e semplificare gli ingressi.

Occorre anzitutto modificare le norme sugli ingressi regolari per lavoro attraverso l’introduzione del visto di ingresso per ricerca lavoro e del corrispondente permesso di soggiorno che consenta la permanenza in Italia per un periodo annuale e possa essere convertito alla sua scadenza in permesso per lavoro. Tale nuovo sistema va accompagnato da adeguate forme di incentivo al rimpatrio assistito nel caso in cui il progetto migratorio individuale non si traduca in inserimento socio – lavorativo.
Accanto all’ingresso per ricerca lavoro (eventualmente limitato quantitativamente), andrà ripristinato il sistema di ingresso per lavoro a seguito di chiamata nominativa da parte di un datore di lavoro residente in Italia. Tale ipotesi, ovviamente scollegata da limiti quantitativi, accompagnata a quella dell’ingresso per ricerca di lavoro, contrasterebbe l’irregolarità del soggiorno e le principali distorsioni che ne derivano (sfruttamento lavorativo, incapacità contrattuale, evasione fiscale e contributiva, vulnerabilità e «invisibilità» delle persone eccetera).
Il contesto citato è volto al superamento complessivo dell’anacronistico e inefficace sistema di ingressi legato alla programmazione di flussi annuali, attualmente in uso, ma privo di alcuna effettiva capacità regolativa dei flussi migratori. Nell’eventuale fase di transizione l’attuale sistema di ingressi dovrebbe comunque essere caratterizzato dall’obbligatorietà, in capo al Governo, di emanare annualmente il decreto flussi in misura effettivamente corrispondente alle esigenze occupazionali delle singole regioni, basato su differenti criteri di attribuzione delle quote e in grado di assicurare in tempi rapidi l’ingresso del lavoratore straniero (anche grazie all’inserimento di meccanismi di silenzio-assenso).
Occorre, poi, semplificare le procedure per il riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche conseguiti all’estero e garantire sempre la restituzione dei contributi versati in Italia in caso di definitivo rientro in patria senza diritto a pensione.

2. Semplificare i titoli di soggiorno e introdurre un meccanismo di regolarizzazione ordinaria.

Tale semplificazione deve essere prevista per ogni singolo straniero già presente in Italia che dimostri lo svolgimento di un’attività lavorativa o importanti legami familiari o affettivi. Inoltre è necessario assicurare la convertibilità di tutti i tipi di permessi di soggiorno, trasferire ai comuni la competenza in materia di rinnovo del titolo di soggiorno, abolire l’accordo di integrazione, la tassa sul permesso di soggiorno e ogni automatismo preclusivo al mantenimento del titolo di soggiorno.

3. Rafforzare la tutela dei diritti dei minori e il diritto al ricongiungimento familiare.

Questo può essere realizzato consentendo delle parziali deroghe ai requisiti reddituali e abitativi, stabilendo per i genitori gli stessi requisiti previsti per il coniuge e favorendo la regolarizzazione dei familiari che vivono già in Italia senza titolo di soggiorno. Inoltre è necessario garantire a tutti i minori parità di diritti a prescindere dalla nazionalità e dalla condizione giuridica dei genitori, assicurare anche ai minori con genitori non autorizzati il rilascio di un titolo di soggiorno,

stabilire un sistema uniforme e scientificamente rigoroso per l’accertamento della minore età e un sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati adeguato a garantire i loro diritti, assicurare il diritto al rilascio del titolo di soggiorno al raggiungimento della maggiore età in presenza dei soli requisiti lavorativi e abitativi o per studio.

4. Limitare l’uso delle espulsioni solo per le violazioni più gravi e incentivare il rimpatrio volontario e chiudere i centri di permanenza temporanea per il rimpatrio attualmente esistenti.

Ciò è necessario perché l’attuale disciplina del trattenimento viola le norme costituzionali, internazionali ed europee. Si deve pertanto garantire che ogni forma di limitazione della libertà personale sia disposta da un giudice professionale (e non più dai giudici di pace) al pari di quanto previsto per tutti i cittadini italiani e che l’identificazione delle persone socialmente pericolose avvenga durante la detenzione in carcere e non più disponendo un nuovo e ulteriore trattenimento amministrativo, nonché sottoporre sempre alla previa approvazione del Parlamento gli accordi di riammissione con i Paesi terzi e abolire i reati che puniscono l’ingresso o il soggiorno non autorizzati.

5. Assicurare il rispetto del principio di non-discriminazione e parità di trattamento.

Occorre completare il riordino delle varie tipologie di procedimento giudiziario antidiscriminatorio, istituire un’Agenzia nazionale antidiscriminazione autonoma e indipendente con effettivi poteri di indagine e sanzionatori, garantire l’accesso alla procedura per il riconoscimento dello status di apolide, anche in via amministrativa, nonché per il rilascio di un titolo di soggiorno a partire dal momento in cui la richiesta è avanzata, a prescindere dalla pregressa residenza o regolarità del soggiorno.
Occorre inoltre garantire pari accesso alle prestazioni sociali per i cittadini stranieri, eliminando condizioni e requisiti discriminatori che ostacolano l’accesso a prestazioni sociali per i cittadini stranieri, in coerenza con l’ordinamento internazionale e europeo, eliminando condizioni e requisiti discriminatori che ostacolano la mobilità dei lavoratori e la coesione sociale e che trascurano proprio le più rilevanti esigenze di aiuto. Si deve poi riconoscere e rendere effettiva per tutti i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di un titolo di soggiorno che consente di lavorare la parità di accesso al pubblico impiego, alle medesime condizioni previste per i cittadini dell’UE, rimuovendo le disposizioni che attualmente limitano l’accesso a lungosoggiornanti, titolari di protezione internazionale e familiari di cittadini dell’UE.

6. Contrastare ogni forma di razzismo e di hate speech.

Ciò deve essere realizzato respingendo ogni proposta volta a ridurre la portata della legge Mancino e garantendo la possibilità di agire in giudizio, anche in sede civile e con procedura semplificata, contro ogni forma di molestia basata su pregiudizi razziali e xenofobi.

7. Tutelare le vittime di tratta, violenza e grave sfruttamento.

Questo è assicurato garantendo effettive forme di indennizzo, un iniziale «periodo di riflessione», il rilascio del permesso di soggiorno indipendentemente dalla collaborazione con l’autorità giudiziaria e la non imputabilità per i reati commessi durante la fase di sfruttamento. Occorre rendere più chiari ed efficaci i meccanismi di accesso e fruizione dei programmi previsti dall’articolo 18 del testo unico da parte delle vittime di tratta richiedenti asilo. Occorre ampliare le ipotesi in cui è rilasciato un permesso per motivi umanitari ai cittadini stranieri che hanno subìto uno sfruttamento lavorativo, dando così corretta attuazione alla direttiva 2009/52/CE, e introdurre una norma che, in recepimento della direttiva 2004/81/CE, preveda il rilascio di un permesso di soggiorno in favore di cittadini di Paesi terzi

che siano stati vittime del reato di favoreggiamento dell’ingresso illegale in alcune determinate circostanze, tenendo conto degli indicatori di lavoro forzato, tratta e sfruttamento lavorativo già elaborati dall’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Occorre inoltre attuare le norme che prevedono la protezione delle donne migranti vittime di violenza previste dalla Convenzione di Istanbul sulla prevenzione e il contrasto della violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica.

8. Garantire processi equi e unitari a tutti gli stranieri.

Questo è possibile attribuendo esclusivamente al giudice ordinario la competenza di tutti i procedimenti relativi alla condizione giuridica del cittadino straniero (escludendo sia il giudice amministrativo, sia il giudice di pace) e assicurando sempre al cittadino straniero il diritto ad esporre realmente le proprie ragioni. Occorre inoltre migliorare la condizione giuridica e le prospettive di stabilizzazione del soggiorno dei cittadini stranieri detenuti in carcere o ammessi a misure alternative alla detenzione.

9. Prevedere l’elettorato alle elezioni comunali per gli stranieri regolarmente residenti in Italia da almeno cinque anni.

La vigente disciplina italiana degli ingressi degli stranieri non appartenenti all’UE per soggiorni superiori a tre mesi, specie dopo le modifiche introdotte al testo unico dalla legge n. 189 del 2002, è orientata soprattutto all’ingresso condizionato al lavoro, ma in un Paese con elevati tassi di immigrazione (per quanto in linea con la media europea) cresce anche il flusso migratorio volto a rispondere a esigenze diverse quali l’unità familiare, la protezione umanitaria e la domanda di studio.
A tali diverse esigenze dovranno essere fornite specifiche risposte migliorando i relativi sistemi di ingresso al fine di fornire una risposta articolata alla domanda migratoria.
Quanto all’ingresso per lavoro è ormai ampio il consenso sull’irragionevolezza e sulla pratica irrealizzabilità di un incontro tra domanda e offerta di lavoro che dovrebbe avvenire (e non avviene) prima dell’ingresso in Italia, nell’ambito di quote predeterminate attraverso i cosiddetti decreti flussi che, non a caso, negli ultimi anni di fatto non sono stati emanati.
D’altra parte, l’attuale politica di chiusura delle frontiere, unitamente alla disciplina degli ingressi per motivo di lavoro subordinato, ha prodotto un’ampia schiera di persone irregolarmente presenti sul territorio nazionale senza alcuna possibilità di regolarizzare la propria posizione e condannata a vivere una condizione di precarietà determinata dalla mancanza di potere contrattuale sul mercato del lavoro.
Occorre, dunque, fare tesoro dell’esperienza maturata e tradurre le nuove acquisite consapevolezze in una modifica legislativa che consenta l’incontro tra domanda e offerta sul territorio nazionale mediante l’ingresso per ricerca di occupazione, che deve essere il sistema prioritario per permettere gli ingressi per lavoro, grazie alla sua maggiore aderenza alla realtà della catena migratoria e delle dinamiche del mercato del lavoro.
A tale radicale innovazione occorre, tuttavia, aggiungere ulteriori riforme volte a rendere complessivamente più flessibile il sistema e a migliorare il raccordo tra domanda e offerta di lavoro.

L’articolo 10 della proposta di legge prevede perciò l’introduzione nel testo unico di un nuovo articolo 27-quinquies dedicato agli ingressi per ricerca di lavoro.
Gli ingressi per lavoro subordinato di lavoratori devono avvenire non tanto attraverso il sistema della chiamata nominativa da parte di un datore di lavoro che già si trova in Italia, quanto piuttosto soprattutto mediante un nuovo tipo di ingresso «per ricerca di lavoro»: occorre che venga previsto

e garantito in maniera efficace – eventualmente nell’ambito delle quote di ingresso per lavoro – l’ingresso per ricerca di occupazione a chiunque possa offrire garanzie minime di sostentamento per un periodo ragionevole (un anno) al fine di poter realizzare un libero ed effettivo incontro tra domanda e offerta di lavoro sul territorio nazionale.
La richiesta di garanzie economiche per il viaggio e per il sostentamento nel periodo iniziale di soggiorno (la disponibilità di risorse economiche per ogni mese di soggiorno pari all’importo mensile dell’assegno sociale), inclusa la disponibilità di un alloggio, fornite dal migrante o da terzi in Italia o all’estero (inclusi enti preposti all’intermediazione di lavoratori, effettivamente operanti e debitamente autorizzati e vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali), corrisponde alla realtà delle catene migratorie (e la rende trasparente), nelle quali il progetto migratorio per lavoro almeno all’inizio ha una qualche, almeno parziale, copertura economica, fornita dal migrante o da amici o familiari terzi (o da entrambi), e previene il ricorso ai trafficanti irregolari di persone a cui si affidano i migranti che trovino eccessive limitazioni agli ingressi per lavoro; proprio per tale motivo la richiesta di garanzia economica non deve essere troppo onerosa perché altrimenti finirebbe per favorire il traffico internazionale di migranti di chi ha minori mezzi economici.
All’ingresso in Italia andrà rilasciato uno specifico e nuovo titolo di soggiorno, denominato permesso di soggiorno per ricerca di lavoro, il quale sarà automaticamente convertito in permesso di soggiorno per motivo di lavoro subordinato una volta sussistenti i requisiti di legge.
Sul permesso di soggiorno per ricerca di lavoro non sarà inserita la dicitura «permesso unico di lavoro» e questo non darà diritto alle prestazioni di assistenza e previdenza sociale generalmente assicurate ai titolari di tale permesso di soggiorno.
Dato che lo scopo di tale ingresso è quello di tutelare la dignità delle persone, di contrastare il traffico di esseri umani e di evitare la condizione di soggiorno irregolare, è necessario che le quote di ingresso, eventualmente stabilite, tengano in considerazione sia le vicende attinenti al mercato del lavoro interno, sia le dinamiche e i flussi migratori in atto.
La disposizione dunque reintroduce anzitutto il sistema prestazione di garanzia per l’accesso al lavoro da parte di singoli cittadini italiani o stranieri regolarmente soggiornanti di lungo periodo (analogo a quello che era stato previsto dalla legge italiana dal 1998 al 2002) per l’inserimento nel mercato del lavoro del cittadino straniero con la garanzia di risorse finanziarie adeguate e disponibilità di un alloggio per il periodo di permanenza sul territorio, agevolando in primo luogo quanti abbiano già avuto precedenti esperienze lavorative in Italia o abbiano frequentato corsi di lingua italiana o di formazione professionale.
La disposizione prevede altresì la disciplina dell’attività d’intermediazione che possa essere esercitata per favorire e realizzare l’incontro tra la domanda di lavoro delle imprese italiane e l’offerta da parte di lavoratori stranieri, prevedendo che possano svolgerla i soggetti pubblici e privati autorizzati a operare all’estero (agenzie private per il lavoro, enti bilaterali, università eccetera), purché dispongano di idonee strutture all’estero, i fondi interprofessionali per la formazione, il sistema delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le sue aziende speciali e le camere di commercio all’estero, le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) e le associazioni e gli enti che già svolgono attività a favore degli immigrati iscritte nell’apposito registro nazionale.
Le norme per il rilascio del permesso temporaneo di soggiorno per la ricerca del lavoro a favore dei candidati selezionati dai servizi pubblici e privati per l’impiego sono molto semplificate e il permesso temporaneo ha durata massima di dodici mesi: si prevede in particolare l’obbligo da parte dell’intermediario pubblico o privato di garantire la disponibilità da parte del lavoratore straniero di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno e anche per il ritorno nel Paese di provenienza, salvo che se ne faccia carico personalmente; l’impegno sottoscritto dal lavoratore straniero a rimpatriare in caso di mancata assunzione; l’eventuale attestato della sua conoscenza della lingua italiana.

Gli articoli 1, 2 e 4 della proposta di legge provvedono alla riforma della disciplina della determinazione delle quote di ingresso per lavoro.
Si deve prevedere la possibilità, svincolata dalla previsioni di «flussi governativi», per i cittadini stranieri residenti all’estero di essere invitati a lavorare tramite chiamata individuale in Italia da parte di soggetti residenti che dimostrino effettive capacità economiche e prestino concrete garanzie a favore del cittadino straniero. Nell’ambito di un sistema del genere non avrebbe senso inserire previsioni quantitative massime, perché l’incontro tra domanda e offerta di lavoro sarebbe già avvenuto confermando la capacità del sistema economico di collocare sul mercato del lavoro la persona.
Nell’ambito del sistema individuato, dunque, solo l’ingresso per ricerca di lavoro dovrebbe essere sottoposto alla predeterminazione di un numero massimo e, pertanto, dovrebbe avvenire nei limiti di quote massime di ingresso. Tuttavia, la predeterminazione di quote massime di ingresso per lavoro ha senso solo in quanto costituisca un elemento effettivo di raccordo tra domanda migratoria e possibilità di assorbimento del sistema economico: dunque deve essere effettiva, annuale e ponderata.
L’attuale sistema di ingressi determinato dai decreti flussi è, invece, completamente inefficace.
Esso si basa su una finzione (l’incontro a distanza tra domanda e offerta di lavoro) e ha come principale effetto la regolarizzazione della posizione di coloro che già sono in Italia in maniera non regolare. La circostanza che negli ultimi anni i decreti flussi non siano stati emanati o, qualora emanati, siano serviti quasi esclusivamente a permettere la conversione di permessi di soggiorno già rilasciati, documenta l’inaffidabilità della scelta legislativa che, invero, sembra oggi maggiormente rivolta a permettere l’ingresso irregolare delle persone e il loro conseguente sfruttamento sul lavoro (data l’impossibilità di stipula di un contratto di lavoro da parte del migrante irregolare e, conseguentemente, la sua mancanza di qualsivoglia potere contrattuale sul mercato del lavoro).
D’altra parte le carenze dell’attuale sistema di determinazione degli ingressi per motivo di lavoro attraverso i decreti flussi annuali potrebbero sì essere migliorate, ma pur sempre nell’ambito di una politica di generale contenimento dei flussi migratori che ha dimostrato (soprattutto per l’Italia e la sua particolare morfologia) la sua fallacia.
Per fare ciò si ritiene, comunque, che:

a) le regioni siano vincolate all’effettiva rilevazione dei fabbisogni occupazionali sulla base dei quali emanare il decreto nazionale e i loro dati devono essere resi disponibili a tutti, inclusi i potenziali migranti (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 2, comma 1, lettera b), della proposta di legge);

b) sia esclusa una funzione «premiale» delle quote nei confronti dei Paesi che collaborano ai progetti di rimpatrio giacché tale funzione (oggi prevalente nella formulazione delle quote) altera completamente il sistema (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 2, comma 1, lettera a), della proposta di legge);

c) il decreto abbia sempre una cadenza annuale inderogabile al fine di dare certezza agli operatori economici e ai migranti stessi, salva la possibilità di emanare un nuovo decreto nel medesimo anno qualora le quote siano esaurite e vi sia un fabbisogno lavorativo non soddisfatto (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 1 della proposta di legge);

d) nella definizione delle quote di ingresso siano preferiti i titolari di qualifiche professionali o di titoli di studio che abbiano le maggiori possibilità di inserimento, senza che ciò diventi un incentivo alla «fuga dei cervelli» dai Paesi di origine, che deve essere prevenuta realizzando dei seri programmi internazionali di cooperazione e di partenariato internazionale con

i Paesi di provenienza. Infatti, anche per errate scelte di politica normativa, in questi anni l’immigrazione straniera si è purtroppo collocata spesso ai gradini più bassi della scala sociale e lavorativa con evidenti gravi danni culturali e sociali che occorre ora prevenire; a tale fine occorre escludere espressamente dagli ingressi per lavoro o per ricerca di lavoro sottoposti al regime delle quote gli stranieri che già abbiano le qualifiche professionali e gli altri requisiti elevati per ottenere il rilascio della carta blu UE per i lavori di elevata qualificazione, ai quali già è consentito l’ingresso per lavoro al di fuori delle quote annuali, il che consente di lasciare il resto degli ingressi per lavoro a chi nel mercato del lavoro ha qualifiche meno pregiate, ma altrettanto apprezzabili o richieste e spesso non coperte da manodopera italiana o straniera reperibile in Italia; (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 2, comma 1, lettera a), della proposta di legge);

e) la distribuzione dei posti nell’ambito delle quote, sia per gli ingressi per ricerca di lavoro, sia per ingressi per lavoro subordinato, deve avvenire non già in base alla priorità temporale della presentazione delle domande, criterio finora dimostratosi insensato e inefficiente, bensì (quantomeno per una parte rilevante) secondo criteri oggettivi volti a privilegiare l’immigrazione stabile (per esempio qualifiche professionali e titoli di studio corrispondenti a quelli più richiesti nei settori, per le qualifiche e le mansioni più richieste dal mercato del lavoro italiano, conoscenza della lingua italiana, precedenti esperienze formative o lavorative in Italia, soggiorno regolare in Italia di familiari o conoscenti disponibili a fornire sostentamento o ospitalità eccetera), ma prevedendo anche un diritto di prelazione per chi ha già soggiornato regolarmente in Italia, lasciando poi volontariamente il territorio nazionale, inclusi coloro che lasciano volontariamente il territorio nazionale al termine del periodo di soggiorno per ricerca di lavoro (infruttuoso), e per lo straniero espulso che abbia spontaneamente ottemperato all’obbligo di lasciare il territorio italiano per effetto di un provvedimento di espulsione per ingresso o soggiorno irregolari (anche per incentivare la partenza volontaria dello straniero espulso per ingresso o soggiorno irregolare); (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 2, comma 1, lettera a), della proposta di legge);

f) si prevede l’abolizione della preventiva verifica dell’indisponibilità dei lavoratori già iscritti nei centri per l’impiego quale condizione insuperabile per autorizzare l’ingresso per lavoro subordinato di uno straniero non dell’UE per le qualifiche, i settori e le mansioni indicati nella programmazione annuale delle quote di ingresso per lavoro: tale condizione (inopinatamente reintrodotta nel 2013 nell’ordinamento italiano) è in contraddizione con una programmazione annuale governativa degli ingressi per lavoro e ha sempre ostacolato una realistica disciplina degli ingressi regolari per lavoro in Italia; così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 4 della proposta di legge.

L’articolo 5 della proposta di legge introduce modifiche nell’articolo 22 del testo unico per rispondere all’esigenza che siano previsti tempi certi e brevi tra la richiesta di assunzione e l’effettivo ingresso per lavoro del lavoratore immigrato, anche mediante l’introduzione di meccanismi di silenzio assenso (dopo sessanta giorni dalla presentazione della domanda): una richiesta di assunzione che ottiene risposta solo mesi o anni dopo la sua presentazione è destinata ad alimentare un sistema fittizio, volto soltanto a coprire un rapporto di lavoro già iniziato con un immigrato irregolarmente presente.
Per evitare qualsiasi «zona grigia» tra ingresso regolare e rilascio del titolo di soggiorno (che oggi si prolunga per vari mesi tra la firma del contratto di soggiorno successiva all’ingresso e il rilascio del permesso) occorre garantire che lo straniero, una volta entrato regolarmente in relazione a una richiesta di lavoro, acquisisca immediatamente la titolarità di un permesso di soggiorno e possa muoversi liberamente nel mercato del lavoro. In particolare, le modifiche introdotte con l’articolo 6 della proposta di legge espressamente prevedono

che «In caso di mancata costituzione del rapporto dopo l’ingresso per responsabilità del datore di lavoro, lo straniero accede a un permesso per attesa di occupazione e a qualsiasi altra occupazione, ferme restando le sanzioni a carico del datore di lavoro».
Le modifiche introdotte con l’articolo 3 della proposta di legge prevedono un sistema di collegamenti informatici e informazioni dei centri per l’impiego per fare conoscere le effettive possibilità occupazionali e i lavoratori stranieri: occorre che venga garantito (anzitutto dai Ministeri degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del lavoro e delle politiche sociali, in collegamento con le regioni e con i centri per l’impiego) un effettivo sistema di informazione ai lavoratori migranti circa le possibilità di occupazione sul nostro territorio.
Le modifiche introdotte con l’articolo 11 della proposta di legge prevedono la semplificazione delle procedure per il riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali: il riconoscimento delle qualifiche professionali e dei titoli di studio conseguiti all’estero deve essere semplificato e velocizzato, sia per consentire l’accesso ai lavoratori altamente qualificati come prevede la direttiva dell’UE attuata dal decreto legislativo n. 108 del 2012, sia per favorire gli ingressi per studio o ricerca nell’ambito delle università italiane.
Le modifiche introdotte con l’articolo 9 della proposta di legge prevedono l’ingresso per lavoro fuori delle quote annuali dei lavoratori stranieri che abbiano svolto nei Paesi di origine specifici corsi finalizzati all’inserimento lavorativo nei settori produttivi italiani: devono essere incentivate la negoziazione e l’attuazione degli accordi bilaterali volti all’effettuazione dei programmi di formazione professionale nei Paesi di origine previsti dalla normativa vigente, ma gli ingressi correlati a tali programmi devono essere computati «fuori quota» e devono avvenire in qualsiasi periodo dell’anno in quanto particolarmente correlati a esigenze produttive del nostro sistema.
Le modifiche introdotte con l’articolo 8 della proposta di legge prevedono una nuova disciplina dei diritti previdenziali del lavoratore straniero che ritorna in patria e mirano a incentivare la stipula di accordi internazionali in materia di sicurezza sociale.
Infatti occorre che sia incentivata la stipula (a livello nazionale e a livello dell’UE) degli accordi di sicurezza sociale con i Paesi non appartenenti all’UE allo scopo di assicurare ai cittadini italiani e stranieri la totalizzazione dei periodi assicurativi a fini pensionistici. Infatti oggi tali accordi sono in vigore soltanto con pochi Stati.
Deve essere però anche reintrodotta la facoltà (già vigente sino al 2002) per lo straniero che sia cittadino di uno Stato con il quale manchino accordi bilaterali che rendano utili i versamenti contributivi effettuati in Italia, di ottenere, indipendentemente dal periodo in cui è iniziato il periodo di assicurazione previdenziale, la restituzione dei contributi versati in Italia in caso di definitivo rientro in patria senza diritto a pensione o prima dell’età pensionabile: tale principio non solo risponde a un’esigenza di equità, ma costituisce anche un aiuto e un incentivo al reinserimento nei Paesi di origine per quegli stranieri che ipotizzano un periodo migratorio breve o che si trovino in Italia nell’impossibilità di trovare una nuova occupazione (incentivando gli eventuali disoccupati stranieri di lungo periodo al rientro piuttosto che restare in Italia a carico del sistema di sicurezza sociale) e introduce un conflitto di interessi tra datore di lavoro e lavoratore, così contribuendo a prevenire l’evasione contributiva e il lavoro irregolare. In tali casi un importo fino al 20 per cento dei contribuiti che saranno restituiti potrà essere impiegato su richiesta dello stesso straniero per contribuire ai costi aggiuntivi al rientro e al reinserimento in patria derivanti dalla partecipazione a programmi di rimpatrio volontario e assistito.
Deve comunque essere abrogata l’attuale norma che prevede il godimento dei diritti previdenziali e di sicurezza sociale solo al compimento dei 65 anni, riferimento anagrafico che da un lato non ha più un significato preciso nell’attuale sistema pensionistico dall’altro costituisce un’illegittima discriminazione per quelle prestazioni delle quali l’italiano potrebbe godere anche prima del compimento di detta età.
Le modifiche introdotte con l’articolo 7 della proposta di legge prevedono l’ingresso per lavoro fuori delle quote annuali dei lavoratori stranieri riassunti dal medesimo datore di lavoro dopo avere già svolto un contratto a tempo determinato.
Infatti deve essere garantito allo straniero che per qualsiasi motivo sia rientrato in patria dopo aver lavorato in Italia con contratto a termine l’effettivo esercizio dei diritti di precedenza che la normativa nazionale prevede per i lavoratori assunti a termine, ma che per gli stranieri rischiano di essere vanificati se assieme al diritto di precedenza nella riassunzione non viene prevista anche una facilitazione al reingresso: tale facilitazione dovrebbe operare sia in caso di lavoro stagionale (per il quale esiste già, ma solo nell’ambito delle quote) sia in caso di lavoro non stagionale (per il quale la normativa vigente non prevede alcuna facilitazione al reingresso).

II. CAPO II – NUOVA DISCIPLINA DEL SOGGIORNO DEGLI STRANIERI.

L’attuale disciplina del soggiorno dei cittadini non dell’UE ruota intorno a un approccio all’immigrazione anacronistico, inadeguato, utilitaristico e vessatorio.
Nel sistema legislativo vigente per conservare il permesso di soggiorno fuori dei casi in cui sia titolare di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo il cittadino straniero deve sempre dimostrare di avere i medesimi requisiti che aveva al momento dell’ingresso, che sono prevalentemente legati a una capacità reddituale (per il lavoro il reddito è quello derivante dal rapporto di lavoro; per il ricongiungimento familiare è richiesto un reddito determinato in rapporto all’assegno sociale annuo, aumentato a seconda del numero di familiari; per gli studenti è richiesto un reddito minimo e la copertura assicurativa eccetera). Così ad ogni rinnovo del permesso di soggiorno lo Stato chiede al cittadino straniero, anche se soggiornante da anni sul territorio nazionale, di dimostrare di avere un lavoro o un determinato reddito. Pretesa che, a maggior ragione in un periodo di gravissima crisi economica mondiale, si ripercuote negativamente sulla condizione del cittadino straniero, limitando o negando la sua regolarità di soggiorno e inducendo, in generale, una forte precarizzazione.
Fuori dei casi in cui lo straniero possa ottenere o mantenere il diritto all’unità familiare o un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, per mantenere il soggiorno regolare nessuna rilevanza è attribuita alla durata della presenza in Italia del cittadino straniero, così come all’esistenza di indici di integrazione, quali l’esistenza di un rapporto di lavoro, sia pur irregolare, o di solidi legami familiari.
Dopo la riforma del testo unico attuata nel 2009, dal 2012 ogni straniero che abbia più di 16 anni che entra in Italia per un soggiorno di durata non inferiore a un anno ha l’obbligo di stipulare un accordo di integrazione che gli impone di acquisire entro due anni un determinato numero di punti (in relazione al raggiungimento di vari obiettivi cosiddetti di integrazione sociale – inclusi corsi di studio, regolari contratti per il proprio alloggio eccetera – e in assenza di condanne o sanzioni amministrative diverse da quelle già indicate dalla legge), pena la perdita del titolo di soggiorno e la conseguente espulsione.
Tale accordo è costituzionalmente illegittimo perché, in violazione della riserva di legge prevista dall’articolo 10, secondo comma, della Costituzione, la disciplina delle specifiche condizioni dell’accordo è demandata dalla legge a un regolamento del Governo; peraltro in tale regolamento, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n. 179, si delinea un modello di integrazione nel quale lo straniero è un mero soggetto passivo, assoggettato a un controllo autoritario e pertanto non inclusivo, mentre lo Stato e gli altri pubblici poteri non sono vincolati a svolgere alcun intervento di promozione sociale di medio-lungo periodo, contrariamente a quanto avviene nel resto dell’Europa.
Un simile sistema normativo deve essere radicalmente modificato, prevedendo:

1) la convertibilità di tutti i tipi di permessi di soggiorno allorché lo straniero abbia i requisiti per un permesso diverso da quello di cui è titolare, così premiando la regolarità della presenza anziché il motivo del soggiorno (così prevede la modifica introdotta dall’articolo 18 della proposta di legge);

2) l’abolizione dell’accordo di integrazione e l’individuazione di percorsi, su base volontaria, di apprendimento degli elementi di conoscenza della società italiana e dell’ordinamento giuridico europeo e italiano o di partecipazione a programmi e progetti di volontariato sociale o di studio o formazione professionale o di elementi utili all’accesso al lavoro, all’alloggio e ai servizi sociali; perciò le modifiche introdotte con l’articolo 12 della proposta di legge all’articolo 4-bis del testo unico prevedono la sostituzione dell’accordo di integrazione con altre misure di integrazione incentivate e in particolare con l’iscrizione dello straniero a corsi di lingua italiana e di educazione civica, la cui partecipazione è incentivata dalla durata doppia del permesso di soggiorno rinnovato, introdotta per effetto delle modifiche previste dall’articolo 16;

3) l’abolizione della tassa sul rilascio o sul rinnovo del permesso di soggiorno, che dovrebbe avere un costo analogo a quello del rilascio o del rinnovo del passaporto, in conformità della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea del settembre 2015 (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 13 della proposta di legge, che disciplina i contributi per il rilascio e il rinnovo dei titoli di soggiorno);

4) una durata almeno biennale dei titoli di soggiorno per i tipi di soggiorno non di breve periodo o non rinnovabili, con requisiti semplificati in materia familiare (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 15 della proposta di legge e dalle disposizioni in materia di famiglia e minori);

5) una durata del permesso di soggiorno rinnovato doppia rispetto a quella del primo rinnovo collegandolo al meccanismo premiale volontario che sostituisce l’accordo di integrazione (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 16 della proposta di legge);

6) l’eliminazione di ogni automatismo nell’applicazione delle cause ostative al mantenimento del titolo di soggiorno e l’individuazione di criteri di proporzionalità tra cause ostative e conseguenze della loro applicazione nella situazione individuale e familiare dello straniero (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 17 della proposta di legge, le quali disciplinano criteri e modi per l’adozione dei provvedimenti di revoca o di diniego di rinnovo dei permessi di soggiorno);

7) il trasferimento ai comuni delle funzioni amministrative concernenti le domande di rilascio, di rinnovo e di conversione di ogni tipo di titolo di soggiorno, da rilasciare sulla base di una documentazione tassativa uguale su tutto il territorio italiano e previo nulla osta dell’autorità di pubblica sicurezza, analogamente a come avviene oggi per il rilascio della carta di identità o del passaporto da parte dei comuni (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 14 della proposta di legge, le quali disciplinano il rilascio, il rinnovo e la conversione dei permessi di soggiorno, prescrivendo la documentazione uniforme per la presentazione delle domande e le funzioni amministrative spettanti ai comuni in materia di raccolta delle domande, verifica preliminare e consegna dei provvedimenti e contestuale iscrizione anagrafica; a ciò si aggiungono le modifiche introdotte dall’articolo 19 della proposta di legge, le quali prescrivono l’istituzione di appositi servizi in ogni comune, anche associati, per la realizzazione di attività mirate all’inclusione sociale degli stranieri residenti sul proprio territorio);

8) l’istituzione di forme di regolarizzazione ordinaria, su base individuale, degli stranieri che si trovino in situazione di soggiorno irregolare allorché sia dimostrabile l’esistenza in Italia di una certa

attività lavorativa (trasformabile in attività regolare o denunciabile in caso di sfruttamento lavorativo) o di comprovati legami familiari in Italia (dando così completa attuazione al diritto al rispetto della vita privata o familiare previsto dall’articolo 8 della CEDU) o l’assenza di legami concreti con il Paese di origine (per esempio come per i minori stranieri nati in Italia o che qui vivono da anni, per gli anziani o per coloro che vivono in Italia da almeno cinque anni) o di denuncia di casi di violenza o sfruttamento. In ogni caso, analogamente a ciò che già da tempo prevede la legislazione francese, una simile regolarizzazione non dovrebbe essere mai negata. In proposito le modifiche introdotte nell’articolo 5 del testo unico dall’articolo 19 della proposta di legge prevedono il rilascio di appositi permessi di soggiorno per motivi umanitari, rinnovabili, a stranieri, anche al momento non regolarmente soggiornanti o per i quali sia impossibile il rinnovo del permesso di soggiorno a seguito di diniego della domanda di protezione internazionale, che sono regolarizzabili se sono identificati e documentano la loro effettiva integrazione nella società civile o l’esigenza di rendere effettivo il diritto al rispetto della propria vita privata o familiare.

In particolare si prevede che quest’ultimo permesso di soggiorno per motivi umanitari sia rilasciabile a titolo di regolarizzazione permanente (anche sulla base di criteri uniformi stabiliti dal Ministro dell’interno o del consiglio territoriale per l’immigrazione, previa documentata domanda dell’interessato o dei servizi sociali o di un ente o associazione operante per gli stranieri iscritti nell’apposito registro nazionale), in favore degli stranieri che si trovino in situazione di soggiorno irregolare, che siano muniti di documenti identificativi e non segnalati al Sistema d’informazione Schengen (SIS) per la non ammissione, né segnalati per casi di sfruttamento lavorativo, compresi i richiedenti asilo ai quali è stata respinta la richiesta di protezione internazionale, in due distinte ipotesi:

a) si prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, rinnovabile e convertibile anche in un successivo permesso per lavoro, a stranieri che dimostrino di essere radicati nel territorio e integrati nel tessuto civile e sociale italiano, condizione desumibile da elementi quali l’immediata disponibilità al lavoro, il grado di conoscenza della lingua italiana, la frequentazione di corsi di formazione professionale, i legami familiari o altre circostanze di fatto o comportamenti idonei a dimostrare un legame stabile con il territorio nel quale vive. Il permesso provvisorio di soggiorno non è rinnovato allorché questa disponibilità non si sia tradotta in un contratto di lavoro, a meno che lo straniero dimostri di essersi registrato come disoccupato, aver reso la dichiarazione di immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa e alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro concordate con il centro per l’impiego, abbia sottoscritto il patto di servizio personalizzato e le conseguenti obbligazioni relative alle attività da svolgere e non si sia sottratto, in assenza di giustificato motivo, alle convocazioni ovvero agli appuntamenti dei centri per l’impiego;

b) si prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, rinnovabile e convertibile anche in un successivo permesso per motivi familiari, a stranieri che dimostrino l’esistenza in Italia di legami familiari e personali che renderebbero la loro eventuale espulsione per ingresso o soggiorno irregolare sproporzionata e lesiva del diritto alla vita privata e familiare garantito dall’articolo 8 della CEDU.

III . CAPO III – NUOVE NORME CONCERNENTI FAMIGLIA E MINORI.

1. Il ricongiungimento familiare è uno dei più importanti percorsi di migrazione legale e rappresenta un fattore essenziale di integrazione dei cittadini stranieri nelle società di arrivo.
La direttiva 2003/86/CE in materia di ricongiungimento familiare ha affermato che «Il ricongiungimento familiare è uno strumento necessario per permettere la vita familiare. Esso contribuisce a creare una

stabilità socioculturale che facilita l’integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri, permettendo d’altra parte di promuovere la coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità, enunciato nel trattato».
Gli Stati membri devono dunque disciplinare l’esercizio del diritto alla vita familiare tenendo conto del suo carattere fondamentale e del fatto che esso è considerato dall’UE come uno degli strumenti per la promozione della coesione economica e sociale.
L’attuale normativa in materia stabilita dal testo unico rispetta l’approccio europeo, ma presenta lacune che vanno eliminate per rendere più effettivo il diritto all’unità familiare.

I) Utilizzo del principio di proporzionalità nella valutazione dei requisiti per il ricongiungimento.

Oggi, le condizioni reddituali e alloggiative previste per l’esercizio del diritto al ricongiungimento sono valutate con particolare rigore dall’amministrazione, senza alcuna applicazione del principio di proporzionalità. Per esempio, la mancanza di qualche metro quadro in una determinata abitazione può essere ostativa al ricongiungimento, benché la soluzione abitativa non possa considerarsi inadeguata. Così avviene anche per il requisito reddituale, sicché basta la mancanza di pochi euro per negare il diritto fondamentale alla famiglia.

II) Sistemi di regolarizzazione permanente ai sensi dell’articolo 8 della CEDU.

Con il tempo, gli stranieri intrecciano vincoli familiari e sociali sempre più stretti nel Paese di accoglienza, mentre i legami con il Paese di origine si allentano. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte avuto occasione di dichiarare che tali vincoli familiari, in presenza di determinate condizioni, meritano di essere protetti, indipendentemente dalla regolarità del soggiorno. Alla luce di tale giurisprudenza, alcuni Paesi europei hanno introdotto sistemi di regolarizzazione permanente per gli stranieri la cui vita familiare sia ormai stabilmente radicata nel Paese di accoglienza. Tale possibilità deve essere disciplinata in modo più chiaro e inequivoco anche in Italia, applicando effettivamente le disposizioni già vigenti (articolo 5, comma 5, del testo unico), spesso disattese dall’autorità di pubblica sicurezza. In tal senso si vedano le modifiche già proposte a tale comma.
Perciò, per garantire effettività al diritto all’unità familiare, occorre prevedere che:

a) nel valutare la sussistenza del requisito della disponibilità di un alloggio idoneo e di risorse economiche adeguate ai fini del ricongiungimento familiare si deve tenere conto della situazione personale complessiva dell’interessato, in analogia con quanto previsto per i cittadini dell’UE, eliminando ogni automatismo; così dispongono le modifiche previste dall’articolo 25 della proposta di legge, le quali prevedono l’equiparazione della disponibilità di risorse economiche certe alla disponibilità di reddito ai fini dell’attuazione del diritto all’unità familiare;

b) sia data rilevanza all’esistenza dei legami familiari in Italia, anche prescindendo dall’originaria condizione di irregolarità, in applicazione del principio di effettività del diritto a vivere in famiglia; inoltre sia resa effettiva la facoltà prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2003/86/CE sul ricongiungimento familiare allargando il ricongiungimento familiare anche al «partner non coniugato cittadino di un Paese terzo che abbia una relazione stabile duratura debitamente comprovata con il soggiornante, o del cittadino di un Paese terzo legato al soggiornante da una relazione formalmente registrata». Così dispongono le modifiche introdotte dall’articolo 24 della proposta di legge, che prevedono l’equiparazione delle unioni civili e delle stabili convivenze registrate ai fini del diritto all’unità familiare, e dall’articolo 27, della proposta di legge, che prevedono forme di agevolazione dell’unità familiare dei familiari già presenti in Italia di stranieri titolari di protezione internazionale (non soltanto di status di rifugiato) o di un permesso per motivi umanitari;

c) sia consentito il ricongiungimento familiare o la coesione familiare con i genitori, alle stesse condizioni previste per le altre categorie di familiari, così favorendo l’occupazione femminile; le restrizioni al diritto al ricongiungimento con i genitori introdotte dalle ultime riforme devono essere eliminate, per consentire alle donne migranti di accedere effettivamente al lavoro, diritto che, insieme ad altri, concorre a determinarne l’autonomia e l’indipendenza, presupposti imprescindibili per una società democratica. Così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 23 della proposta di legge, le quali stabiliscono l’ampliamento della possibilità di attuare l’unità familiare coi genitori a carico;

d) poiché i tempi attualmente necessari in alcune prefetture-uffici territoriali del Governo (UTG) per ottenere il nulla osta al ricongiungimento sono eccessivi occorre ridurre il termine entro il quale tale fase del procedimento deve essere effettivamente conclusa a novanta giorni (termine così già ridotto dal decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46) e perciò si prevede che, trascorso tale termine senza che sia stato adottato un provvedimento di diniego, l’interessato possa ottenere il visto di ingresso direttamente dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, come già stabiliva il testo unico prima delle modifiche introdotte nel 2008 e nel 2009. Così dispongono le modifiche introdotte dall’articolo 26 della proposta di legge, le quali prevedono una forma di silenzio-assenso entro 90 giorni al nulla-osta al ricongiungimento familiare.

2. I minori stranieri devono essere trattati, in primo luogo, come minori.
La Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, ratificata dall’Italia con la legge n. 176 del 1991, stabilisce che i diritti da essa sanciti devono essere riconosciuti a tutti i minori che rientrano nella giurisdizione dello Stato, senza alcuna discriminazione, indipendentemente dalla loro nazionalità, regolarità del soggiorno o apolidia. Ai sensi della Convenzione, inoltre, in tutte le decisioni che riguardano i minori, il superiore interesse del minore deve essere una considerazione preminente. Tali princìpi sono già previsti nel testo unico, ma spesso, nella prassi, sono disapplicati o non attuati.
Per garantire i diritti dei minori stranieri è dunque necessario che:

1) si affermi inequivocabilmente che ai minori stranieri presenti sul territorio nazionale, indipendentemente dal possesso di un permesso di soggiorno da parte loro o dei genitori, sono riconosciuti in via generale pari diritti rispetto ai minori italiani, inclusi i diritti inerenti gli atti di stato civile, il diritto all’iscrizione al Servizio sanitario nazionale, l’accesso agli interventi di sostegno al nucleo familiare finalizzati a consentire al minore di essere educato nell’ambito della propria famiglia, il diritto all’istruzione e alla formazione fino al conseguimento del titolo finale del corso iniziato durante la minore età; così dispongono le modifiche introdotte dall’articolo 28 della proposta di legge, che disciplinano in generale la condizione giuridica dei minori stranieri;

2) si prevedano disposizioni in materia di accertamento dell’età, atte a garantire che nessun minore venga erroneamente identificato come maggiorenne, con conseguente mancata applicazione delle norme a protezione dei minori: va adottato un protocollo a livello nazionale che definisca le modalità per l’effettuazione dell’accertamento dell’età, sulla base di parametri scientifici basati sui più autorevoli studi internazionali (esigenza di un approccio multidimensionale che tenga conto dello sviluppo psico sociale e fisico del minore, obbligo di indicazione del margine di errore eccetera); deve inoltre essere stabilito per legge il principio, già previsto in ambito penale, secondo cui, in caso di dubbio, prevale la presunzione della minore età. Per tali finalità occorre perciò espressamente estendere a tutti i minori stranieri non accompagnati le norme in materia di accertamento dell’età dei minori stranieri oggi previste per i minori stranieri vittime di tratta delle persone (articolo 4 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24) nonché le procedure multidisciplinari previste

dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri emanato in attuazione di tale disposizione, il regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 2016, n. 234, recante definizione dei meccanismi per la determinazione dell’età dei minori non accompagnati vittime di tratta e le norme per l’identificazione dei minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo (articolo 19-bis del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, introdotto dalla legge 7 aprile 2017, n. 47). A ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 21 della proposta di legge, che prevedono regole generali sull’identificazione e sull’accertamento della minore età dello straniero;

3) si stabiliscano le modalità di presentazione della domanda di permesso di soggiorno per i minori accompagnati da genitori irregolarmente soggiornanti ai sensi degli articoli 19 del testo unico e 28 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999: la normativa vigente vieta in generale l’espulsione dei minori, salvo il diritto di seguire il genitore eventualmente espulso, e prevede che ad essi, in quanto soggetti inespellibili, sia rilasciato un permesso di soggiorno; a differenza dei minori stranieri non accompagnati, tuttavia, attualmente ai minori accompagnati da genitori irregolarmente soggiornanti non viene in genere rilasciato alcun titolo di soggiorno, in quanto il genitore non può presentare la relativa domanda; a tutto ciò si provvede con le modifiche introdotte dall’articolo 22 della proposta di legge, che disciplinano la presentazione della richiesta e ritiro del permesso di soggiorno dei minori inespellibili;

4) si promuova il mantenimento della regolarità del soggiorno al compimento della maggiore età, prevedendo (come dispongono le modifiche introdotte dall’articolo 29 della proposta di legge) che:

la disposizione dell’articolo 32, comma 1, del testo unico in materia di rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età si applichi a tutti i cittadini stranieri ai quali sia stato rilasciato un permesso di soggiorno durante la minore età, senza distinzioni tra minori accompagnati e non accompagnati, abrogando i successivi commi 1-bis e 1-ter;

il permesso di soggiorno per motivi familiari rilasciato al minore sia rinnovato per la stessa durata di quello del genitore, al compimento della maggiore età e successivamente, a condizione che il cittadino straniero risulti a carico del genitore;

si mantenga il principio dell’estensione delle condizioni di soggiornante di lungo periodo del genitore al figlio minore.

IV. CAPO IV – NUOVA DISCIPLINA DEGLI INGRESSI IRREGOLARI E DEGLI ALLONTANAMENTI.

La disciplina vigente in tema di espulsioni e di allontanamenti degli stranieri non dell’UE, anche dopo le modifiche introdotte tra il 2014 e il 2017, è farraginosa, inefficace, dispendiosa, contrastante con la Costituzione e con le norme internazionali e dell’UE e assai poco rispettosa dei diritti fondamentali delle persone.
Ridurre e razionalizzare le tipologie espulsive, limitandole alle violazioni più gravi (parallelamente alla previsione di forme di regolarizzazione permanenti); incentivare il rimpatrio volontario; prevedere che l’identificazione delle persone socialmente pericolose avvenga durante la detenzione in carcere; prevedere che ogni forma di limitazione della libertà personale sia disposta da un giudice professionale (cui attribuire ogni competenza in ordine al contenzioso in materia di espulsioni); chiudere immediatamente tutti i centri di permanenza temporanea per il rimpatrio attualmente esistenti e sottoporre all’approvazione del Parlamento ogni accordo di riammissione: questi sono i punti irrinunciabili per una riforma costituzionalmente corretta delle procedure di allontanamento.

1. Razionalizzazione delle tipologie espulsive, previsione di forme di regolarizzazione e incentivazione del rimpatrio assistito e della partenza volontaria.

Attualmente la legge prevede due differenti tipologie di respingimento, quattro

tipi di espulsioni giudiziali e ben sedici differenti tipologie di espulsioni amministrative. A questa inflazione di tipi di espulsione non corrispondono né efficienza né garanzie.
In ogni caso il respingimento disposto in via ordinaria dal solo questore – attuato con restrizione della libertà personale – senza alcun controllo dell’autorità giudiziaria, deve essere comunque abolito perché incostituzionale in violazione della riserva di giurisdizione e della riserva assoluta di legge previste dall’articolo 13 della Costituzione. A ciò si aggiunga, come ha constatato la relazione del maggio 2016 della Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate, che «nella pratica, considerata la assai limitata disponibilità di posti nei CIE – oggi “centri di permanenza temporanea per il rimpatrio” – e l’oggettiva impossibilità di procedere al rimpatrio effettivo dei cittadini di Paesi con i quali non sono stati sottoscritti accordi di riammissione, la casistica più ricorrente è quella di adottare il provvedimento con intimazione a lasciare il territorio entro sette giorni. È evidente che la prassi appena descritta determina l’aberrante conseguenza di creare una massa enorme di irregolari, privi di qualunque forma di assistenza, che si trovano, in molti casi, nella effettiva impossibilità di ottemperare al provvedimento e che lo Stato non è in grado di espellere materialmente».
Invece occorre abolire il respingimento differito (a ciò provvede la modifica all’articolo 10 del testo unico prevista dall’articolo 30 della proposta di legge) e limitare l’espulsione degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare ai soli casi in cui l’ingresso o il soggiorno legale non siano o non siano più concretamente possibili neppure a titolo di regolarizzazione permanente e perciò prevedere che:

a) nei casi di ingresso e soggiorno irregolari nel territorio dello Stato lo straniero non deve essere immediatamente respinto o espulso ma, per dare effettiva attuazione al diritto di asilo garantito dall’articolo 10, terzo comma, della Costituzione, al diritto al rispetto del diritto alla vita privata e familiare garantito dall’articolo 8 della CEDU e alle direttive dell’UE sulla protezione delle vittime della tratta e delle vittime di sfruttamento lavorativo, egli deve essere anzitutto identificato e, in ossequio all’obbligo di valutazione «caso per caso», occorre informarlo in modo completo in una lingua a lui effettivamente comprensibile sui suoi diritti e doveri in base alle norme vigenti e sulle conseguenze della loro applicazione, poi occorre verificare tutta la situazione umana, familiare e sociale dello straniero, al fine di effettuare un’accurata verifica sull’eventuale sussistenza di divieti di espulsione per asilo, per motivi familiari o umanitari, o in ragione dell’applicazione di misure di assistenza per le vittime di violenza o di grave sfruttamento anche lavorativo, anche a seguito di collaborazione con le autorità. L’accesso al diritto di asilo deve essere sempre garantito e il permesso di soggiorno deve essere rilasciato subito in tali casi e in tutti i casi in cui, in considerazione della sua condizione personale, familiare e sociale, l’eventuale rimpatrio dello straniero costituirebbe un’intromissione sproporzionata nel suo diritto alla vita privata e familiare garantito dall’articolo 8 della CEDU rispetto agli altri interessi pubblici che sarebbero protetti in caso di rimpatrio;

b) nelle ipotesi in cui si dimostri che nel caso concreto lo straniero non possa accedere ad alcuna di tali regolarizzazioni, si attuino anzitutto forme efficaci di rimpatrio assistito e soltanto in via residuale sia disposta l’espulsione, da eseguire anzitutto mediante la concessione di un congruo termine per la partenza volontaria, corredato – in caso di ottemperanza – del venir meno automatico del divieto di reingresso, così dando piena attuazione alla direttiva 2008/115/CE sui rimpatri, invece di ricorrere soprattutto a costose e inefficaci forme coercitive di esecuzione delle espulsioni.

In ogni caso deve cessare l’attuale quasi automatico legame tra revoca o annullamento del permesso di soggiorno e rifiuto

di rinnovo e il provvedimento amministrativo di espulsione: tale legame viola l’articolo 1 del protocollo n. 7 alla CEDU che esige che ogni straniero regolarmente soggiornante deve avere il tempo di difendersi prima che sia eseguito un provvedimento espulsivo che non sia stato disposto per motivi connessi con l’ordine pubblico, con la sicurezza dello Stato e con la sicurezza pubblica. Perciò è indispensabile prevedere che la revoca e l’annullamento del permesso di soggiorno e il rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno, allorché siano disposti per motivi diversi dall’ordine pubblico o dalla sicurezza dello Stato o al di fuori di sentenze definitive di condanna che prevedano anche l’espulsione, possano essere adottati soltanto previo contraddittorio con l’interessato, che deve essere previamente informato delle ragioni del provvedimento e deve avere un termine seppur breve per replicare e deve disporre di un termine per impugnare tale provvedimento e per lasciare il territorio dello Stato, prima che possa essere disposto alcun tipo di provvedimento espulsivo.
A questa complessiva riforma provvedono le modifiche introdotte dalla presente proposta di legge:

dall’articolo 31 (che abroga i reati di ingresso o soggiorno irregolari sostituendo l’articolo 10-bis del testo unico con la disciplina della condizione degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare prevedendo casi di rilascio di titoli di soggiorno e casi di adozione della decisione di rimpatrio);

dall’articolo 32 (che disciplina l’assistenza, i colloqui, le identificazioni, le garanzie, i permessi di soggiorno e l’eventuale trattenimento degli stranieri fermati in situazione di ingresso o soggiorno irregolari);

dall’articolo 41 (che introduce nuove norme in materia di programmi di rimpatrio volontario assistito).

2. Identificazione e allontanamento delle persone pericolose.

Gli stranieri condannati e ritenuti dal giudice socialmente pericolosi devono essere identificati fin dal processo e prima della fine della detenzione negli istituti penitenziari e non devono essere ulteriormente ristretti in un centro di permanenza temporanea con conseguente aggravio di «pena» per l’interessato e sperpero di risorse pubbliche. In tal senso occorre ulteriormente dare concreta attuazione alle misure introdotte nel 2002 e nel 2014 negli articoli 14, comma 5, e 15, comma 1-bis, del testo unico.
Piuttosto, in mancanza di identificazione dello straniero espulso e tuttora socialmente pericoloso, occorre disporre la conversione della misura di sicurezza dell’espulsione in un’altra misura di sicurezza come consente già oggi la legge.
In ogni caso è urgente prevedere modalità di identificazione e di predisposizione dei documenti necessari all’accompagnamento durante l’esecuzione della pena (in carcere o nelle differenti forme di espiazione), come è stato finalmente previsto nel 2014 negli articoli 14 e 16, comma 5-bis, del testo unico, sicché il Ministero della giustizia deve adeguatamente investire nelle necessarie risorse, in sinergia con il Ministero dell’interno, per ottenere la fattiva collaborazione delle autorità consolari dei Paesi di provenienza dei condannati ritenuti pericolosi con sentenza definitiva.
A questa complessiva riforma provvedono le modifiche all’esecuzione dell’espulsione a titolo di misura di sicurezza previste dall’articolo 43 della proposta di legge.

3. Pienezza ed effettività del controllo giurisdizionale.

Ogni forma di limitazione della libertà personale degli stranieri deve essere conforme alla riserva di giurisdizione prevista dall’articolo 13 della Costituzione e perciò ogni competenza in materia deve spettare al solo giudice togato (non più il giudice di pace, ma il tribunale ordinario, al pari di ogni altra restrizione delle libertà fondamentali). All’autorità di pubblica sicurezza deve essere attribuito il solo potere di presentare al giudice la richiesta di espulsione, affinché l’autorità giudiziaria – in contraddittorio con l’amministrazione e lo straniero (assistito da un difensore, designato

fin dall’invio della richiesta dell’autorità di pubblica sicurezza, e con l’assistenza linguistica) – decida su di essa entro 48 ore.
La limitazione preventiva della libertà personale da parte dell’autorità di pubblica sicurezza contestualmente alla presentazione della richiesta di espulsione – cui deve conseguire la convalida giurisdizionale entro 48 48 ore cioè prima della decisione del giudice sulla richiesta di espulsione – deve essere consentita soltanto in ipotesi eccezionali e tassativamente indicate dal legislatore e comunque limitate ai soli casi di effettiva pericolosità sociale del cittadino straniero da espellere o nel caso in cui sia evidente il rischio di fuga, oggettivamente non fronteggiabile con altre misure meno afflittive (deposito del passaporto o di una cauzione, obbligo di dimora, obbligo di presentazione agli uffici di polizia).
In tal modo, all’autorità amministrativa di pubblica sicurezza deve essere riservato un mero potere propositivo circa la necessità di allontanamento dello straniero, mentre la decisione sarebbe riservata esclusivamente all’autorità giudiziaria in contraddittorio con l’interessato e il suo difensore, raggiungendo così la piena giurisdizionalizzazione del procedimento espulsivo. L’autorità di pubblica sicurezza deve fare pervenire al giudice e al difensore la sua richiesta motivata di allontanamento dello straniero, documentando l’impossibilità che nel caso concreto lo straniero possa accedere alle forme di regolarizzazione o di rimpatrio assistito, e il giudice – in contraddittorio con l’amministrazione e lo straniero (assistito da un difensore e con l’assistenza linguistica) – deve decidere, dopo avere sentito l’interessato e il suo difensore sulla convalida della limitazione preventiva della libertà personale, sulla richiesta di espulsione da parte dell’autorità di polizia e sulle sue modalità attuative.
A questa complessiva riforma provvedono le modifiche introdotte dalla presente proposta di legge:

dall’articolo 33 (che riforma la disciplina del provvedimento amministrativo di espulsione prevedendo i casi di richiesta del prefetto di autorizzazione giudiziaria ad adottare il provvedimento espulsivo nei confronti dello straniero destinatario di un provvedimento di rimpatrio);

dall’articolo 34 (che riforma del provvedimento amministrativo di espulsione ridisciplinando i casi di nulla-osta giudiziario all’esecuzione dell’espulsione e l’eventuale trattenimento nelle more del nulla-osta);

dall’articolo 35 (che riformula alcune ipotesi di pericolo di fuga degli stranieri destinatari dei provvedimenti amministrativi di espulsione);

dall’articolo 36 (che disciplina la partenza volontaria dello straniero come modalità ordinaria di esecuzione dei provvedimenti di espulsione per soggiorno irregolare e misure per prevenire il rischio di fuga);

dall’articolo 37 (che riforma il provvedimento amministrativo di espulsione prevedendo i casi di convalida giudiziaria dell’espulsione disposta dal prefetto o dal Ministro dell’interno da eseguire con accompagnamento alla frontiera);

dall’articolo 38 (che disciplina l’esecutività dei provvedimenti giudiziari di autorizzazione o di convalida dell’espulsione e le possibilità di reclamo di tali provvedimenti di fronte al giudizio collegiale della stessa sezione specializzata per l’immigrazione del tribunale che ha autorizzato o convalidato i provvedimenti espulsivi);

dall’articolo 39 (che riforma i divieti di rientro connessi ai provvedimenti espulsivi e sopprime le sanzioni penali in caso di reingresso illegale dell’espulso per ingresso o soggiorno irregolare).

4. Centri di permanenza temporanea.

I centri di permanenza temporanea per il rimpatrio attualmente esistenti devono essere immediatamente chiusi, perché sono costosi e inutili (a fronte di elevati costi di gestione consentono l’effettivo rimpatrio di meno della metà degli stranieri trattenuti) e violano palesemente norme costituzionali, oltre che apparire irrazionali e iniqui mirando a reprimere la mera violazione di

norme, di carattere amministrativo, che regolano l’ingresso o il soggiorno agli stranieri.
Oggi il trattenimento in tali centri disposto nei confronti degli stranieri espulsi o respinti, anche se la sua durata massima complessiva è stata ridotta a novanta giorni dalla riforma legislativa del 2014, rappresenta il modo normale e non l’eccezione per dare esecuzione all’accompagnamento alla frontiera degli stranieri respinti o espulsi (posto che quasi tutte le espulsioni sono eseguibili coattivamente). Inoltre i modi della detenzione amministrativa non sono stabiliti soltanto da norme legislative, come esige l’articolo 13 della Costituzione, ma anche da norme regolamentari, da direttive ministeriali (ancorché riformate dai nuovi criteri per l’organizzazione e la gestione dei centri di identificazione ed espulsione stabiliti con il regolamento del Ministro dell’interno 20 ottobre 2014) e dalle convenzioni stipulate – a seguito di gara d’appalto – tra prefetture ed enti gestori privati: è la privatizzazione della detenzione.
Le condizioni in cui vivono gli stranieri trattenuti negli attuali centri di identificazione violano spesso anche il divieto di trattamenti inumani e degradanti previsto dall’articolo 3 della CEDU.
Il citato decreto-legge n. 13 del 2017 persiste in una prevalente ottica repressiva del fenomeno, con l’accentuazione degli strumenti di rimpatrio forzoso, attraverso alcune modifiche di dettaglio della disciplina del rimpatrio (come la previsione del trattenimento anche per gli stranieri richiedenti protezione non espulsi ma respinti o l’allungamento del termine di trattenimento per coloro che hanno già scontato un periodo di detenzione in carcere), ma, soprattutto, con la decisione di dare inizio all’apertura di numerosi nuovi centri di detenzione amministrativa in attesa del rimpatrio (ora chiamati centri di permanenza per i rimpatri).
Da anni risulta chiaro come un sistema efficiente di rimpatri non possa basarsi solo sull’esecuzione coattiva degli stessi, ma debba, in primo luogo, riformare le norme in materia di ingresso e soggiorno, aprendo canali di ingresso regolare diversi da quello, ora quasi unico, della protezione internazionale, così dando maggiore stabilità ai soggiorni, oggi resi precari da disposizioni eccessivamente rigide, riducendo così il ricorso all’allontanamento per ipotesi limitate e comunque incentivando i rimpatri volontari, con strumenti normativi e finanziari specifici.
Appare quindi necessaria una più ampia e organica revisione delle strategie di governo dei flussi migratori, con la rivisitazione delle norme del testo unico che impediscono un ordinato programma di regolarizzazione e di inserimento controllato dei migranti, prendendo atto del fallimento, sotto il profilo dell’effettività e della sostenibilità economica, di un approccio esclusivamente orientato all’allontanamento forzoso di soggetti le cui precarie condizioni sociali e civili interpellano peraltro il tema della garanzia dei diritti fondamentali.
Soltanto in un contesto normativo profondamente innovato secondo le indicazioni descritte la legge, nelle ipotesi in cui un giudice ritenga che la persona da allontanare sia socialmente pericolosa o sia evidente il rischio di fuga oggettivamente non fronteggiabile con altre misure meno afflittive (deposito del passaporto o di una cauzione, obbligo di dimora, obbligo di presentazione agli uffici di polizia), in conformità con la direttiva 2008/115/CE si possono prevedere in casi eccezionali forme di limitazione della libertà, disciplinate completamente a livello legislativo e circoscritte nel tempo breve, sotto il costante controllo dell’autorità giudiziaria togata, monitorate dal Servizio sanitario nazionale e dagli enti di tutela degli immigrati e controllate in modo rigoroso circa le modalità di gestione finanziaria e le modalità di assistenza dignitosa delle persone.
In ogni caso, come prescrive la direttiva dell’UE sui rimpatri degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare, si deve espressamente prevedere che in tutte le ipotesi in cui il rimpatrio dello straniero espulso sia o sia diventato per qualsiasi motivo oggettivamente impossibile la restrizione alla libertà deve cessare, ma non ci si può limitare a dare allo straniero un’intimazione a lasciare spontaneamente il territorio nazionale, si deve anche prevedere la possibilità di riconsiderare sempre la sua complessiva situazione giuridica e umana e la possibilità di rilasciare allo straniero un titolo di soggiorno: nessuno deve essere lasciato in situazione di abbandono e in condizioni indegne di vita.
A questa complessiva riforma provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 41 della proposta di legge, che riformano i trattenimenti degli stranieri espulsi e le misure alternative al trattenimento e disciplinano, in conformità alla direttiva dell’UE sui rimpatri finora inattuata, il rinvio o la revoca dei provvedimenti di rimpatrio ineseguibili e l’abolizione dei reati connessi all’inottemperanza dei provvedimenti espulsivi per ingresso o soggiorno irregolari.

5. Gli accordi di riammissione.

Gli accordi di riammissione possono agevolare gli allontanamenti degli stranieri privi di titolo di soggiorno legale, ma devono essere uno ad uno ripensati e rinegoziati in modo trasparente anche per garantire il rispetto dei diritti fondamentali (soprattutto allorché dispongono di consegnare gli espulsi alle autorità di alcuni Stati che non rispettano effettivamente tali diritti), perché gli accordi di riammissione stipulati dall’Italia in realtà sono stati conclusi dai vari Governi in modo incostituzionale, cioè sono in vigore senza che sia stata approvata una legge di autorizzazione alla ratifica prevista dall’articolo 80 della Costituzione.
Ciò è divenuto ancora più urgente dopo che nel 2014 la legislazione vigente è stata modificata prevedendo che i provvedimenti amministrativi di espulsione di stranieri in situazione di ingresso e soggiorno irregolari possano essere eseguiti applicando le misure previste dagli accordi bilaterali di riammissione con gli altri Stati dell’UE in vigore prima del 2009, data di entrata in vigore della direttiva dell’UE sui rimpatri degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare.
Peraltro questi accordi di riammissione non devono costituire un sostituto di accordi per favorire un regolare ingresso degli stranieri di quei medesimi Stati, in modo da rendere realistica la gestione del fenomeno migratorio. In ogni caso nessun accordo di riammissione tra l’Italia e altri Paesi dell’UE deve essere applicato ai richiedenti protezione internazionale, perché in tale materia si applicano le norme di diritto europeo che disciplinano l’accesso alla protezione internazionale.

6. Abolire i reati che puniscono l’ingresso o il soggiorno irregolari dello straniero.

La delega legislativa prevista nell’articolo 2, comma 3, lettera b), della legge n. 67 del 2014 mirava ad «abrogare, trasformandolo in illecito amministrativo, il reato» di ingresso e soggiorno irregolare, ma per ragioni incomprensibili e ingiustificate tale delega non è stata esercitata dal Governo.
Tuttavia persiste l’esigenza di abolire il reato contravvenzionale di ingresso e soggiorno irregolare degli stranieri (a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 31 e dall’articolo 44) e tutti i reati connessi ad ogni tipo di ingresso o di soggiorno irregolari dello straniero o di reingresso dello straniero già respinto o espulso (a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 39 e dall’articolo 40): la previsione di future e incerte pene detentive o pecuniarie nei confronti di stranieri espulsi soltanto perché si trovano in situazione di soggiorno irregolare non ha alcuna effettiva efficacia nella prevenzione e nel contrasto dell’immigrazione irregolare (sono più efficaci i rimedi amministrativi), aumenta inutilmente il carico giudiziario e può fare entrare lo straniero nel circuito penitenziario, il che finisce per agevolare i contatti degli stranieri con la criminalità.

7. Prima identificazione e rimpatrio degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare.

Il tema, trattato dall’articolo 10-ter del testo unico, introdotto dal citato decreto-legge n. 13 del 2017, fa riferimento al decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563 (cosiddetto decreto Puglia), il quale però non contiene alcuna

disciplina giuridica dei centri di primo soccorso ed assistenza, né dei tempi nei quali il cittadino straniero da identificare può essere limitato nella sua libertà personale.
Così l’articolo 10-ter del testo unico legittima i «punti di crisi» (hotspot) con un mero richiamo al decreto-legge n. 451 del 1995 e ai centri governativi di prima accoglienza, di cui all’articolo 9 del decreto legislativo n. 142 del 2015, ma omette di qualificarne la natura e di definire il tempo in cui lo straniero da identificare possa essere limitato nella sua libertà personale.
L’articolo 13 della Costituzione indica precise e tassative condizioni al potere di limitazione della libertà personale, che nell’articolo 10-ter del testo unico sono totalmente assenti.
Il fatto che, teoricamente, il cittadino straniero possa sottrarsi all’identificazione, poiché tale comportamento determinerebbe l’integrarsi del «pericolo di fuga», presupposto per il trattenimento in un centro di permanenza per il rimpatrio, non eliminerebbe l’incostituzionalità del periodo precedente, affidato alle mere modalità organizzative dell’autorità di pubblica sicurezza.
Va ricordato, in proposito, che anche recentemente l’Italia è stata condannata dalla Grande Camera della CEDU nel caso Khlaifia v. Italia per il trattenimento illegittimo dei cittadini stranieri (violazione dell’articolo 5 della CEDU) nel centro di accoglienza di Lampedusa (un hotspot, appunto) e sulle navi divenute centri di detenzione in quanto non vi era alla base un provvedimento di un giudice che legittimasse tale detenzione, rendendo impossibile un ricorso effettivo (violazione dell’articolo 13 della CEDU).
In tal senso la mancata disciplina dei centri definiti «punti di crisi» (gli hotspot della terminologia dei documenti della Commissione europea), per il cui funzionamento si rinvia a testi normativi (decreto Puglia del 1995) che non contengono alcuna precisazione circa la natura di questi luoghi e le funzioni che vi si svolgono, viola la riserva di legge in materia di stranieri (articolo 10, secondo comma, della Costituzione) e la riserva assoluta di legge in materia di provvedimenti restrittivi della libertà personale (articolo 13 della Costituzione).
In moltissime occasioni le istituzioni europee e il Consiglio d’Europa hanno invitato l’Italia a disciplinare per legge le fasi di prima accoglienza e di identificazione dei migranti, come avviene in pressoché tutti i Paesi europei.
L’articolo 10-ter del testo unico non appare coerente con tali sollecitazioni, muovendosi piuttosto nel senso dell’ulteriore destrutturazione della disciplina legale dei fenomeni, affidando al potere amministrativo di polizia la gestione di centri che sono a tutti gli effetti, e per periodi di tempo spesso significativi, dei luoghi di privazione di libertà.
Per tali motivi le modifiche introdotte dall’articolo 32 della proposta di legge provvedono a modificare e a integrare l’articolo. 10-ter per prevedere che:

1) le attività di soccorso di migranti ritrovati o che entrino nel territorio dello Stato in situazione di soggiorno irregolare devono comunque comprendere una completa informazione, in lingua comprensibile a chiunque, della facoltà di manifestare la volontà di presentare domanda di asilo, e dei suoi diritti, come prevede l’articolo 8 della direttiva 2013/32/UE e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Ciò vale in generale per qualsiasi straniero potenzialmente interessato a richiedere protezione internazionale. L’informazione deve essere accurata, fatta attraverso un mediatore culturale, in una lingua comprensibile e soltanto dopo che il richiedente ha ricevuto un primo aiuto ed è stato posto in condizioni di poter in modo sereno ricevere le informazioni medesime. L’attività informativa è compito dello Stato. Può essere fornita da soggetti terzi di provata competenza nel settore della protezione internazionale in convenzione con lo Stato, senza che tuttavia a questi soggetti possano essere contestualmente affidate attività di monitoraggio/garanzia nello stesso centro o in altri centri di eguale natura;

2) in mancanza di tale informazione ogni eventuale provvedimento di respingimento

o di espulsione deve intendersi nullo (Cassazione, sezione VI, ordinanza n. 5926 del 25 marzo 2015);

3) le operazioni di identificazione sono effettuate da ufficiali o agenti di pubblica sicurezza nelle ipotesi, nei modi, nei limiti e nei termini previsti dalla legge per la generalità dei cittadini e dal regolamento (UE) n. 603/2013 che istituisce EURODAC;

4) poiché l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 2013/32/UE prevede che le organizzazioni e le persone che prestano consulenza e assistenza ai richiedenti abbiano effettivo accesso ai richiedenti presenti ai valichi di frontiera, comprese le zone di transito, alle frontiere esterne occorre prevedere espressamente tale accesso e garantire un accesso effettivo alle strutture di accoglienza o di trattenimento a enti indipendenti che possano monitorare l’effettivo rispetto del diritto all’informazione. Tali organizzazioni dovranno aver accesso a tutti i luoghi in cui sono presenti o transitano gli stranieri. L’accesso ai centri e alle singole parti di questi non può essere sottoposto a previa autorizzazione. Tali organizzazioni, in occasione dei loro accessi, possono altresì fornire informazioni direttamente ai richiedenti asilo. Tali organizzazioni non possono svolgere in convenzione con la pubblica amministrazione, sul territorio italiano, le attività di cui al paragrafo 2 dell’articolo 8 ovvero altre attività in convenzione con la pubblica amministrazione nei centri di primo soccorso o di prima accoglienza o nei centri di permanenza temporanea di cui all’articolo 14 del testo unico;

5) per evitare il riprodursi delle criticità nei centri di accoglienza previsti dal decreto Puglia del 1995, che si riferiva a un’emergenza circoscritta in termini geografici e temporali, risulta necessario fissare dei termini massimi di accoglienza in tali centri dedicati alle operazioni di colloquio e identificazione (12 ore), dei minimi standard di accoglienza e una modalità legittima di istituzione dei centri medesimi.

V. CAPO V – POTENZIAMENTO DELLA TUTELA CONTRO LE DISCRIMINAZIONI.

1. Strumenti di tutela e processo antidiscriminatorio.

1.1. Nel rispetto dei princìpi e delle raccomandazioni di organismi internazionali ed europei, occorre istituire un’autorità amministrativa indipendente contro le discriminazioni etnico-razziali e religiose, anche nell’ambito dell’ipotizzata Commissione indipendente per la tutela dei diritti umani. L’autorità dovrebbe avere componenti politici di nomina parlamentare e componenti della società civile scelti tra le associazioni con specifico curriculum individuate sulla base di un bando pubblico. A differenza dell’attuale Ufficio nazionale antidiscriminazione (UNAR), collocato presso il Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei ministri, dovrebbe agire in modo autonomo e indipendente dai pubblici poteri quale Agenzia nazionale antidiscriminazione (Equality Body), con poteri più ampi di quelli attualmente riconosciuti all’UNAR e, in particolare, i seguenti: agire direttamente in giudizio, al pari di quanto avviene per la consigliera di parità nell’ambito della discriminazione di genere; effettuare indagini e acquisire dati o documenti; irrogare sanzioni amministrative in caso di inadempimento o omissione nel fornire le informazioni o i documenti richiesti, nonché nel caso di accertamento di una condotta discriminatoria (sul modello di quanto già previsto per il Garante per la protezione dei dati personali).
A ciò provvedono le modifiche introdotte con l’articolo 47 che mirano a prevedere la trasformazione dell’UNAR in Autorità nazionale antidiscriminazioni mediante un apposito regolamento governativo.
1.2. Occorre riordinare le varie tipologie del procedimento giudiziario antidiscriminatorio, già avviato con il decreto legislativo n. 150 del 2011, in particolare prevedendo:

I) l’ampliamento della possibilità di agire in giudizio per gli enti e le associazioni

della società civile nei casi di discriminazioni collettive, chiarendo che gli enti e le associazioni di cui all’elenco previsto dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 215 del 2003 sono legittimati ad agire anche avverso le discriminazioni collettive previste dagli articoli 43 e 44 del testo unico;

II) l’espressa estensione dell’ambito di applicazione delle disposizioni in materia di molestia e di tutela delle vittime di discriminazioni fondate sull’elemento etnico-razziale contenute nei decreti di recepimento della direttiva 2000/43/CE (attualmente contenute solo nei decreti legislativi n. 215 e n. 216 del 2003) anche ai fattori di discriminazione contemplati dagli articoli 42 e 44 del testo unico e dunque anche al fattore di discriminazione della «nazionalità/cittadinanza» ovvero alla discriminazione dello straniero in quanto tale o della religione;

III) l’unificazione del processo antidiscriminatorio per ragioni di genere sul lavoro (attualmente non assoggettato al rito sommario di cognizione) con gli altri procedimenti al fine di consentire di affrontare con un’unica azione anche i casi di discriminazioni multiple (come quelle che accadono in relazione alla questione del velo islamico che può essere letto sia come discriminazione di genere che di religione);

IV) una più razionale disciplina della competenza territoriale che consenta al ricorrente (in particolare se si tratta di un’associazione) di agire in giudizio anche nel luogo in cui è stata commessa la discriminazione;

V) la gratuità del processo antidiscriminatorio.

Sulla base di tali princìpi si propongono perciò specifiche modifiche all’articolo 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150:

1) la prima modifica (introdotta dall’articolo 48 della proposta di legge) intende parificare il procedimento antidiscriminatorio per discriminazione di genere sul lavoro al procedimento antidiscriminatorio previsto per gli altri tipi di discriminazione, compresa quella di genere nell’accesso a beni e servizi. L’assetto attuale (che prevede un processo separato e diverso per la sola discriminazione di genere in ambito lavorativo), oltre a non essere sorretto da alcuna ragionevole motivazione, ha effetti pregiudizievoli laddove vengano fatte valere discriminazioni multiple che risulterebbero soggette a riti diversi (si pensi alle questioni del velo che possono configurare sia discriminazione di genere, sia discriminazione per motivi religiosi, le cui azioni civili sono ciascuna soggetta a riti diversi);

2) la seconda modifica (inserita dall’articolo 49 della proposta di legge), che introduce la previsione di fori alternativi, sul modello di quanto previsto dall’articolo 413 del codice di procedura civile, intende porre rimedio alla situazione attuale nella quale, fissando la competenza (inderogabile, secondo la Cassazione) nel luogo di domicilio del ricorrente accade spesso che il giudizio si debba svolgere lontano dal luogo in cui è stata posta in essere la discriminazione senza nessun vantaggio né per il ricorrente (che potrebbe aver interesse a un giudizio il più possibile vicino al luogo di svolgimento dei fatti), né per il convenuto. Inoltre, nel caso di azione collettiva proposta da associazioni la norma vigente finisce irragionevolmente per concentrare in un unico giudice la competenza a giudicare tutte le azioni proposte dalla medesima associazione, le quali però riguardano di volta in volta vicende che si sono realizzate in tutta Italia. Infine, qualora non si realizzasse la parificazione di cui al punto 1), la modifica consentirebbe di parificare parzialmente la competenza territoriale per discriminazione di genere (attualmente fissata nel luogo dove è stata posta in essere la discriminazione) con la competenza territoriale per le altre discriminazioni;

3) la terza modifica (introdotta dall’articolo 50 della proposta di legge) intende garantire che, nel processo antidiscriminatorio, anche la seconda fase di giudizio si svolga con le medesime garanzie di celerità previste per il primo grado.

La norma inoltre supererebbe l’attuale contraddittoria situazione nella quale talune corti ritengono che, anche qualora la causa in primo grado sia stata assegnata al giudice del lavoro, il secondo grado debba essere comunque introdotto con citazione. La maggioranza delle corti ritiene invece che il processo di secondo grado sia correttamente introdotto con ricorso, qualora il primo grado si sia svolto davanti al giudice del lavoro. L’incertezza espone tuttavia gli appellanti a eccezioni, qualunque sia l’opzione scelta.
Parificando sostanzialmente il rito di appello ai sensi dell’articolo 702-quater del codice di procedura civile e il rito di appello del lavoro, la contraddizione verrebbe in ogni caso risolta;

4) la quarta modifica (introdotta dall’articolo 51, capoverso 3-bis dell’articolo 28, della proposta di legge) è volta a recepire l’orientamento maggioritario della giurisprudenza secondo la quale le associazioni di cui all’elenco previsto dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 215 del 2003 (che disciplina le azioni avverso le discriminazioni per razza e origine etnica) hanno legittimazione ad agire anche avverso le discriminazioni «dello straniero». La diversa interpretazione, talora accolta da qualche tribunale, avrebbe effetti gravissimi in termini di tutela, posto che la maggior parte delle discriminazioni avviene nei confronti degli stranieri a tutela dei quali – nell’interpretazione restrittiva – nessuna associazione avrebbe legittimazione attiva;

5) la quinta modifica (introdotta dall’articolo 51, capoverso 3-ter dell’articolo 28, della proposta di legge) riguarda la gratuità delle azioni antidiscriminatorie.

2. In materia di apolidia l’Italia, a differenza di molti altri Paesi, prevede un meccanismo per ottenere l’accertamento dello status di apolidia. Anzi, ne prevede due: uno in via amministrativa (tramite domanda da presentare al Ministero dell’interno) e uno in via giudiziaria (tramite atto di citazione da presentare al tribunale ordinario di Roma).
Nessuno dei due meccanismi risulta però operare in modo soddisfacente: in particolare, i tempi necessari per l’accertamento, i costi in caso di mancato accesso al patrocinio a spese dello Stato e le difficoltà di provare lo status costituiscono rilevanti ostacoli all’accertamento dello status di apolidia.
Anche i diritti dell’apolide e di chi chieda l’accertamento dello status di apolidia sono regolati senza tenere conto della particolare vulnerabilità di chi si trovi privo di qualsiasi cittadinanza e rischi di essere equiparato a un cittadino straniero privo del diritto a soggiornare sul territorio italiano e, in quanto tale, destinatario della normativa sull’allontanamento e sulla detenzione degli stranieri.
Al fine di superare tali gravi problematiche, è opportuna l’approvazione di una legge che disciplini le modalità di accertamento dello status di apolidia e i diritti spettanti nelle more del procedimento e successivamente al riconoscimento.
Tale compito è oggi facilitato dal lavoro effettuato a livello internazionale dall’UNHCR, volto a identificare le linee guida e i princìpi che gli Stati sono chiamati a rispettare in materia di identificazione e protezione degli apolidi (linee guida e princìpi che sono oggi previsti e disciplinati nell’Handbook on Protection of Stateless persons pubblicato nel 2014 dall’UNHCR).
Intanto occorre modificare il testo unico (a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 46 della proposta di legge) in modo da evitare che vi siano persone che di fatto siano apolidi, ma che non riescano a ottenere le garanzie previste dalla Convenzione relativa allo status degli apolidi, adottata a New York il 28 settembre 1954, resa esecutiva dalla legge n. 306 del 1962. In particolare:

1) in materia di accertamento dello status di apolide, sia in via amministrativa (garantendo l’effettivo riconoscimento a chiunque si trovi nel territorio italiano, inclusi i minori, e non soltanto a chi in precedenza era straniero residente), sia in via giudiziaria (precisando meglio sia il

tribunale ordinario competente, sia il rito applicabile);

2) in materia di diritti del richiedente il riconoscimento dello status di apolide e dell’apolide riconosciuto con riferimento in particolare all’esigenza di rilasciare sempre un apposito titolo di soggiorno, sia durante la procedura amministrativa o giudiziaria di riconoscimento (e identica norma deve essere prevista in caso di richiesta di cittadinanza), sia dopo il riconoscimento.

VI. CAPO VI – RAFFORZAMENTO DELLE PARI OPPORTUNITÀ E DELL’ACCESSO AI DIRITTI SOCIALI.

La parità di trattamento dello straniero regolarmente soggiornante rispetto al cittadino italiano costituisce, in Italia come in Europa, un obiettivo fondamentale in primo luogo per garantire una società più giusta e più coesa ed evitare situazioni di emarginazione e di conflitto sociale, ma anche per garantire un’effettiva mobilità dei lavoratori, componente essenziale della crescita economica.
Una forte spinta in tal senso proviene dalla direttiva 2011/98/UE che semplifica le procedure di rilascio del permesso di soggiorno e definisce un contenuto minimo del permesso per tutti i cittadini di Paesi terzi ai quali è consentito di lavorare stabilendo in particolare un vincolo di parità di trattamento in molti campi della vita sociale.
Il recepimento di tale direttiva – con il decreto legislativo n. 40 del 2014 – è stato lacunoso sia sotto il profilo della semplificazione sia sotto il profilo della parità di trattamento, in particolare per l’accesso alle prestazioni sociali.
Occorre dunque intervenire da un lato per completare tale recepimento, dall’altro per razionalizzare – in materia di accesso alle prestazioni sociali – le disposizioni che si sono accavallate in modo disordinato negli ultimi anni, sia per renderle coerenti con la direttiva, sia – anche indipendentemente dalla norma europea – per creare un assetto più equo e razionale.

1. Procedure di rilascio del permesso e di accesso al lavoro.

Occorre (come dispongono le modifiche introdotte dall’articolo 57 della proposta di legge):

I) abolire il contratto di soggiorno, previsto dall’articolo 5-bis del testo unico garantendo che – in conformità alla direttiva – l’autorizzazione al soggiorno e l’autorizzazione al lavoro siano contenute in un unico atto;

II) eliminare qualsiasi riferimento all’obbligo del datore di lavoro di provvedere al dipendente l’alloggio e le spese per il rientro in patria, garantendo così che, fin dal primo ingresso, tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti autorizzati al lavoro possano muoversi nel mercato del lavoro a condizioni paritarie rispetto al cittadino italiano.

2. Parità di trattamento nell’accesso al lavoro private.

Benché tale parità sia formalmente rispettata, costituisce dato di comune conoscenza che la forza lavoro straniera è collocata in prevalenza in settori a bassa qualificazione, con situazioni che – anche quando non sfociano nel lavoro nero – restano comunque gravemente peggiorative rispetto ai settori con prevalente presenza di lavoratori autoctoni.
Al fine di invertire questa tendenza occorre pertanto, oltre a quanto indicato nel paragrafo sugli ingressi:

semplificare le procedure di riconoscimento dei titoli di studio, al fine di consentire allo straniero una migliore spendita del titolo nel mercato del lavoro italiano (così prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 11 della proposta di legge);

prevedere l’obbligo a carico del datore di lavoro che si avvalga in prevalenza di forza lavoro straniera di offrire «azioni positive» a vantaggio dei dipendenti, quali corsi di italiano o iniziative di formazione professionale.

3. Accesso alle prestazioni sociali di sostegno alla famiglia e alla natalità.

Dette prestazioni si sono moltiplicate in modo disordinato con previsione – per quanto riguarda gli stranieri – di requisiti diversi talora indicati da mere circolari.
In particolare si tratta di:

assegno di maternità di base ai sensi dell’articolo 74 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 151 del 2001 (dal quale sono attualmente esclusi i titolari di permesso unico lavoro e i titolari di carta blu UE);

assegno di maternità per le lavoratrici atipiche previsto dall’articolo 75 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 151 del 2001 (per i soli lungosoggiornanti);

assegno per il nucleo familiare numeroso di cui all’articolo 65 della legge n. 488 del 1998 e all’articolo 1, comma 130, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (dal quale sono esclusi i titolari di permesso unico lavoro e i titolari di carta blu UE);

assegno di natalità di cui all’articolo 1, comma 125, della citata legge n. 190 del 2014(per i lungosoggiornanti e per i titolari di protezione internazionale).

Tutte le prestazioni citate devono essere estese, con parità di condizioni rispetto ai cittadini italiani, a tutti gli stranieri per i quali le direttive europee prevedono la parità di trattamento e pertanto agli stranieri titolari di permesso unico lavoro (articolo 12 della direttiva 2011/98/UE), ai familiari non dell’UE di cittadini dell’UE (articolo 24 della direttiva 2004/38/CE), ai titolari di protezione internazionale (articolo 29 della direttiva 2011/95/UE) ai titolari di carta blu UE (articolo 14 della direttiva 2009/50/CE), peraltro in conformità alla giurisprudenza creatasi sul punto.
Inoltre occorre prevedere che l’assegno ordinario per il nucleo familiare (per lavoratori, disoccupati e pensionati) ai sensi dell’articolo 2 del decreto-legge n. 69 del 1988, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 153 del 1988, sia erogato a parità di condizioni per italiani e stranieri, tenendo conto dei familiari a carico residenti all’estero, come già previsto per i cittadini italiani e dell’UE.

4. Accesso alle prestazioni sociali per il contrasto della povertà.

La recente introduzione del Sostegno all’inclusione attiva (SIA), con il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 26 maggio 2016, limita i destinatari della prestazione ai titolari di permesso di lungo periodo, ai familiari di cittadini dell’UE e ai titolari di protezione internazionale con esclusione, quindi, proprio di quelle categorie che si trovano presumibilmente in condizioni di maggiore povertà, non avendo potuto accedere al reddito minimo necessario per ottenere il permesso di lungo periodo.
Indipendentemente dalla possibilità di ricondurre anche tale prestazione nell’ambito della direttiva 2011/98/UE, occorre porre rimedio a tale scelta iniqua e irrazionale e pertanto estendere questa prestazione, come pure quella della carta acquisti ordinaria (articolo 81, comma 32, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008) a tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti che si trovino nella situazione di bisogno prevista per queste prestazioni.
Nella stessa ottica occorre eliminare il requisito del permesso di lungo periodo ancora previsto per l’assegno sociale, peraltro in contrasto con la direttiva 2011/98/UE qualora il soggetto ultrasessantacinquenne sia in possesso di un permesso che consente di lavorare.

5. Prestazioni di invalidità.

Benché la questione sia stata risolta dalle numerose sentenze della Corte costituzionale che, con riferimento alle prestazioni di invalidità, hanno dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000 nella parte in cui prevede il requisito del permesso di lungo periodo per l’accesso a tali prestazioni, la norma rimane formalmente ancora in vigore e induce in errore utenti e amministrazioni incaricate di curare l’informazione sul punto.
Occorre quindi abrogare la norma e prevedere espressamente che le prestazioni in materia di disabilità (indennità di accompagnamento, indennità di frequenza, assegno di invalidità, pensione di invalidità) siano garantite a tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti, senza alcuna distinzione derivante dal titolo di soggiorno, così recependo integralmente il contenuto delle decisioni della Corte costituzionale (nn. 306 del 2008, 11 del 2009, 285 del 2009, 187 del 2010, 329 del 2011 e 40 del 2013) e alla luce del principio di non discriminazione contenuto nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata il 13 dicembre 2006 e ratificata dall’Italia con legge n. 18 del 2009.

6. Altre prestazioni sociali.

La normativa in materia di accesso degli stranieri di Paesi terzi a prestazioni sociali di natura assistenziale va rivista, eliminando condizioni e requisiti discriminatori, alla luce dei seguenti princìpi generali e riferimenti a norme di diritto internazionale ed europeo:

1) in adempimento della Convenzione dell’OIL n. 143 del 1975, ratificata dall’Italia con legge n. 158 del 1981, occorre garantire la piena parità di trattamento dei lavoratori migranti e dei loro familiari;

2) occorre garantire un pieno ed effettivo recepimento nella legislazione interna delle disposizioni in materia di parità di trattamento contenute nella direttiva 2011/98/UE, che riguardano anche la materia della sicurezza sociale di cui al regolamento (CE) n. 883/2004 incluse, dunque, tutte le prestazioni familiari e quelle anche a carattere misto ovvero non contributivo ma che costituiscono diritti soggettivi secondo la legislazione vigente. A tale riguardo, va dunque riformato l’articolo 41 del testo unico prevedendo che accedano alle misure anche economiche di assistenza sociale alle medesime condizioni previste per i cittadini italiani non soltanto gli stranieri titolari di un permesso di soggiorno della durata di almeno un anno e i loro figli minori, ma anche tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti con un titolo di durata inferiore, salvo quelli eventualmente «inattivi» che non abbiamo svolto un’attività lavorativa in Italia per un periodo minimo di sei mesi (articolo 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/98/UE);

3) per i lungo soggiornanti, titolari dell’apposito permesso di soggiorno di cui alla direttiva 2003/109/CE, occorre garantire la piena parità di trattamento in materia rivedendo la previsione contenuta nell’articolo 9 del testo unico recependo integralmente quanto previsto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea nella sentenza Kamberaj c. Provincia autonoma di Bolzano (causa C-571/10, sentenza 24 aprile 2012);

4) per i rifugiati e i titolari della protezione sussidiaria occorre garantire il rispetto del principio di parità di trattamento in materia di prestazioni di assistenza sociale e di accesso all’abitazione di cui alla direttiva 2011/51/UE.

In ossequio ai princìpi e agli obblighi internazionali ed europei richiamati, occorre in particolare:

1) abrogare la previsione, attualmente vigente per i soli cittadini di Paesi terzi non membri dell’UE, della residenza decennale o quinquennale nella regione, al fine dell’accesso al Fondo nazionale per il sostegno alle locazioni (legge n. 431 del 1998);

2) eliminare la limitazione, prevista nella legge di stabilità 2015 (legge 23 dicembre 2014, n. 190), dell’assegno per la nascita o l’adozione di un figlio avvenute dal 2015 al 2017 soltanto alle donne italiane o cittadine dell’UE o titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo: tale limitazione viola la parità di trattamento tra cittadini italiani e stranieri prevista nell’articolo 12 della direttiva 2011/98/UE per tutti gli stranieri titolari di un permesso di soggiorno che consente di lavorare, nell’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE per i familiari non dell’UE di cittadini italiani o di altri Stati dell’UE residenti nel territorio dello Stato, nell’articolo 29 della direttiva 2011/95/UE per gli stranieri o apolidi regolarmente

soggiornanti in Italia a cui sia stato riconosciuto lo status di protezione internazionale (status di rifugiato e status di protezione sussidiaria) e nell’articolo 14, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2009/50/CE per i titolari di carta blu UE;

3) eliminare le limitazioni ancora vigenti per l’accesso all’assegno per le famiglie numerose di cui all’articolo 65 della legge n. 448 del 1998, dal quale sono attualmente esclusi tutti i cittadini di Stati terzi non membri dell’UE, tranne i rifugiati politici, e all’assegno maternità di base di cui all’articolo 74 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 151 del 2001, di cui possono attualmente beneficiare le sole cittadine di Stati terzi non membri dell’UE titolari del permesso di soggiorno per lungo soggiornanti e le rifugiate politiche (per tale esclusione l’Italia è stata condannata anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza 8 aprile 2014, Dhahbi c. Italia, 8 aprile 2014, C-17120/09);

4) abolire il requisito di residenza decennale in Italia ai fini dell’accesso all’assegno sociale, previsto a partire dal 1° gennaio 2009 sulla base dell’articolo 20, comma 10, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, che costituisce una chiara discriminazione indiretta o dissimulata fondata sulla residenza, come tale vietata dal diritto dell’UE;

5) eliminare la limitazione ai soli cittadini italiani o cittadini dell’UE o familiari di cittadini dell’UE o non dell’UE lungosoggiornanti per l’accesso al beneficio sociale della carta acquisti (social card) riservata agli anziani over 65 e ai bambini under 3 in condizioni di bisogno economico, previsto dall’articolo 81, comma 32, del citato decreto-legge n. 112 del 2008, ed eliminare la limitazione all’accesso alla nuova carta acquisti di cui all’articolo 60 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, prevista per i soli cittadini italiani e di altri Stati membri dell’UE, nonché per i lungo soggiornanti e dalla quale continuano a essere esclusi anche i rifugiati e i titolari di protezione sussidiaria.

7. Prestazioni relative all’accesso all’alloggio.

Sempre nella prospettiva di garantire la parità a un diritto sociale garantito anche dall’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, occorre (come prevedono le modifiche introdotte dall’articolo 54 della proposta di legge):

1) abrogare la previsione, vigente per i soli cittadini di Paesi non dell’UE, della residenza decennale nello Stato o quinquennale nella regione, al fine dell’accesso al Fondo nazionale per il sostegno alle locazioni;

2) rivedere la previsione, contenuta nelle legislazioni regionali, relativa ai requisiti di lungo residenza per l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP): tali requisiti, benché previsti normalmente sia per italiani che per stranieri, determinano una discriminazione indiretta in danno di questi ultimi che hanno una mobilità più elevata da regione a regione e impediscono un’auspicabile libertà di movimento sul territorio nazionale alla ricerca di migliori condizioni di vita. Se introdotti, devono pertanto essere contenuti in limiti molto ridotti;

3) eliminare il requisito dello svolgimento di un’attività lavorativa ai fini dell’accesso degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno un anno agli alloggi di ERP in condizione di parità con gli italiani.

8. Procedure di accesso alle prestazioni sociali.

Occorre abrogare l’articolo 3 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000 nella parte in cui limita la possibilità dello straniero di accedere all’autocertificazione. Tale norma, benché in parte superata dalle norme in materia di ISEE (che prevedono anche per lo straniero la possibilità di autocertificare beni e redditi posseduti all’estero) continua a creare rilevanti ostacoli per l’accesso all’assegno sociale, agli alloggi di ERP e ad altre prestazioni.
Occorre invece dare piena attuazione all’articolo 2, comma 5, del testo unico che prevede la parità di trattamento tra italiani e stranieri nel rapporto con la pubblica amministrazione e pertanto parificare la possibilità di autocertificazione, fermo restando l’obbligo dell’amministrazione di provvedere a tutte le necessarie verifiche.
A quanto indicato nei punti 3, 4, 5, 6 e 8 provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 55 della proposta di legge.

9. Accesso degli stranieri al pubblico impiego.

L’ampliamento dell’accesso al pubblico impiego degli stranieri regolarmente soggiornanti titolari di protezione internazionale o di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, previsto dall’articolo 38 del decreto legislativo n. 165 del 2001, alle stesse condizioni previste per i cittadini degli Stati membri dell’UE, ovvero con le uniche limitazioni per gli impieghi che implichino l’esercizio di pubblici poteri ovvero attengano alla tutela dell’interesse nazionale, deve essere completato modificando la normativa in materia di rapporti di impiego nelle pubbliche amministrazioni per consentire l’accesso al pubblico impiego anche ai cittadini di Stati non membri dell’UE regolarmente soggiornanti in Italia che siano in possesso di un titolo di soggiorno che consente di accedere ad altri rapporti di lavoro subordinato, in adempimento del vincolo paritario previsto dalla Convenzione dell’OIL n. 143 del 1975.
Occorre inoltre rivedere il regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 febbraio 1994, n. 174, contenente l’elenco dei posti e delle funzioni riservati ai cittadini italiani, che – risalendo a ventitré anni orsono – non corrisponde all’attuale assetto organizzativo della pubblica amministrazione, alle attuali regole di inquadramento dei dipendenti, nonché alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE che consente la riserva ai cittadini esclusivamente di quelle posizioni di lavoro che comportino in via continuativa l’esercizio di pubbliche funzioni.
Occorre infine chiarire, sempre in ottemperanza alla giurisprudenza dell’UE, che dette limitazioni si riferiscono esclusivamente alla pubblica amministrazione come definita dal decreto legislativo n. 165 del 2001, con esclusione pertanto di società ed enti a partecipazione pubblica anche totale.
A tutto ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 56 della proposta di legge.

10. Accesso alla sanità.

Occorre che siano previste norme statali affinché tutte le regioni recepiscano e diano completa attuazione all’accordo Stato-regioni in materia di accesso degli stranieri al Servizio sanitario nazionale n. 255/CSR del 2012, sia per gli stranieri privi di permesso di soggiorno in corso di validità, sia per i cittadini dell’UE presenti sul territorio italiano e privi della tessera europea di assicurazione malattia e dei requisiti per l’iscrizione al Servizio sanitario nazionale.
In particolare, si richiamano le seguenti esigenze da inserire nelle norme statali (a cui provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 53 della proposta di legge):

1) uniformità delle disposizioni regionali e della loro fruibilità, coerentemente con i livelli essenziali di assistenza (LEA) (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017);

2) piena equiparazione dei diritti assistenziali dei cittadini dell’UE (codice ENI) a quelli degli stranieri privi di permesso di soggiorno in corso di validità (codice STP);

3) possibilità di iscrizione al medico di medicina generale, onde garantire la continuità delle cure;

4) riconoscimento, ai minori figli di stranieri privi di permesso di soggiorno in corso di validità, o figli di cittadini di altri Stati dell’UE non iscrivibili al Servizio sanitario nazionale, presenti sul territorio italiano, di diritti sanitari paritetici a quelli dei minori italiani o dei minori figli di stranieri in regola con le norme relative al soggiorno, fino al compimento del diciottesimo anno;

5) garanzia della possibilità di iscrizione dei familiari ultrasessantacinquenni ricongiunti (volontaria nel primo anno dall’ingresso e successivamente obbligatoria); a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 52 della proposta di legge;

6) garanzia che, in nome del principio della continuità delle cure, nessuna misura di allontanamento possa essere presa nei confronti di un cittadino di un Paese straniero che sia colpito da una patologia grave, indipendentemente dal fatto che sia o no in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno (a ciò provvedono le modifiche introdotte dagli articoli 31 e 32 della proposta di legge).

VII. CAPO VII – RAFFORZAMENTO DELLA TUTELA DELLE VITTIME DI TRATTA, DI VIOLENZA E DI GRAVE SFRUTTAMENTO.

Il fenomeno della tratta di esseri umani ha subìto e continua a subire continue modificazioni ed evoluzioni, tra cui l’affermazione e la sovrapposizione di diversi ambiti di sfruttamento (sessuale, lavorativo, dell’accattonaggio, delle attività illecite, dello sfruttamento finalizzato all’espianto degli organi e alle adozioni illegali), il cambiamento dei mezzi di reclutamento, dei tragitti, del target di vittime, più compositi in termini di nazionalità, genere, età e contesto socio-culturale.
In Italia il fenomeno è quanto mai presente, sebbene l’emersione delle situazioni di grave sfruttamento e dunque l’identificazione delle vittime, soprattutto in ambiti diversi da quello sessuale, rimanga la sfida più difficile.
Le trasformazioni dei flussi migratori attraverso il Mediterraneo hanno fatto sì che sia aumentato considerevolmente il numero di richiedenti asilo vittime di tratta o a rischio di divenirlo. Moltissimi migranti, nel disperato tentativo di raggiungere i nostri confini, si affidano ad organizzazioni che spesso, durante il percorso o giunti a destinazione, li vincolano a situazioni di sfruttamento.
Il recepimento della direttiva 2011/36/UE con il decreto legislativo n. 24 del 2014 ha consentito l’introduzione di alcune disposizioni di rilievo sotto il profilo della protezione delle vittime, ma il sistema necessita ancora di essere migliorato, tanto sotto il profilo normativo quanto per quel che riguarda le misure necessarie per dare attuazione pratica alle norme stesse.
Inoltre, le norme attualmente vigenti in materia di ingresso e soggiorno nel territorio italiano dei cittadini non appartenenti agli Stati dell’UE hanno indirettamente contribuito ad alimentare il fenomeno dello sfruttamento di lavoratori a basso costo e privi di ogni garanzia previdenziale e assistenziale.
Per contrastare tale fenomeno, la tutela della vittima deve essere posta in primo piano e per raggiungere tale obiettivo occorre:

1) dare piena attuazione alle disposizioni della direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, fornendo assistenza e sostegno alle vittime e garantendo effettive forme di indennizzo;

2) dare completa attuazione all’articolo 18 del testo unico e in generale alle norme relative ai diritti delle vittime di tratta;

3) aumentare le misure relative al coordinamento tra i sistemi della protezione internazionale e della protezione delle vittime di tratta;

4) modificare le vigenti norme nazionali in tema di grave sfruttamento lavorativo che sono del tutto prive di coerenza e organicità e incapaci di tutelare effettivamente le vittime.

Occorre oggi acquisire gli strumenti per «identificare» le vittime di tratta, meritevoli di una diversa e più ampia tutela sotto molteplici profili, incluso il loro diritto a soggiornare sul territorio.
In ogni caso la principale misura del contrasto alla tratta di esseri umani è la protezione delle vittime. Essere in grado di identificare e dunque di proteggere una vittima significa anche acquisire un elemento

utile, se non determinante, per le indagini volte a reprimere il fenomeno criminale.
Perciò occorre favorire la corretta applicazione delle norme già vigenti a tutela delle vittime e dare completo recepimento alle norme dell’UE e sovranazionali nell’ordinamento italiano.
A fronte della notevole presenza di vittime di tratta tra coloro che chiedono la protezione internazionale, è necessario sviluppare misure volte alla corretta identificazione delle vittime stesse nell’ambito della procedura di riconoscimento della protezione internazionale, in osservanza peraltro di quanto disposto dall’articolo 11 della direttiva 2011/36/UE.
La recente approvazione del Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento di esseri umani di cui all’articolo 13 della legge 11 agosto 2003, n. 228, come modificato dal decreto legislativo n. 24 del 2014, deve costituire il punto di partenza per la ripresa di azioni di sistema a livello istituzionale e per l’attuazione delle misure che lo stesso Piano individua, in particolare per quel che riguarda la protezione delle vittime.
Occorre inoltre consentire agli enti del pubblico e del privato sociale che da anni realizzano i programmi di protezione a tutela delle vittime di continuare a offrire i loro servizi mediante un adeguato sostegno strutturale e finanziario.
In questa prospettiva occorre prevedere gli interventi di seguito elencati.

1. Recepire pienamente le norme della direttiva 2011/36 UE.

In particolare è necessario:

a) introdurre nel codice penale la previsione espressa che il consenso della vittima allo sfruttamento sia irrilevante in presenza di uno dei metodi coercitivi previsti (a ciò provvede l’articolo 64 della proposta di legge);

b) prevedere il mancato esercizio dell’azione penale nei confronti delle vittime coinvolte in attività criminali;

c) fornire assistenza e sostegno alle vittime indipendentemente dalla collaborazione con l’autorità giudiziaria;

d) garantire effettive forme di indennizzo alle vittime dei reati connessi alla tratta degli esseri umani e alle altre forme di grave sfruttamento;

e) adottare misure per la rapida identificazione delle vittime di tratta;

f) introdurre, con una norma di fonte primaria, un periodo di riflessione affinché sia garantito alle potenziali vittime di tratta la possibilità di riprendersi e sottrarsi realmente ai propri sfruttatori senza che in tale periodo possa essere disposta o eseguita alcuna misura di allontanamento.

Infatti il decreto legislativo n. 24 del 2014 ha recepito la direttiva 2011/36/UE, ma talvolta in modo parziale o distante dalla sua ratio, il che non ha fatto prevedere nell’ordinamento italiano norme di notevole rilevanza sotto il profilo dell’effettiva tutela delle vittime di tratta e per il consolidamento di un buon sistema anti-tratta: l’approccio adottato dal legislatore europeo, volto a una visione d’insieme della problematica della tratta di esseri umani in una prospettiva in cui si integravano disposizioni di natura penale con altre volte a introdurre misure volte alla protezione e all’assistenza delle vittime, è stato ripreso solo formalmente dal decreto legislativo, che si è limitato a introdurre norme, tra loro slegate, che modificano altre norme del codice penale, del codice di procedura penale, della legge sulla tratta e del testo unico, senza creare una disciplina di sistema che potesse finalmente realizzare l’obiettivo perseguito dalla direttiva e ha omesso di recepire alcune norme di particolare rilevanza della direttiva, alcune delle quali prevedono peraltro specifici obblighi a carico degli Stati.
Tra queste in particolare:

in recepimento dell’articolo 2 della direttiva l’espressa previsione per cui il consenso della vittima allo sfruttamento è irrilevante in presenza di uno dei metodi coercitivi previsti;

in recepimento dell’articolo 8 della direttiva, l’introduzione di una norma che preveda la non punibilità per chi ha commesso

il fatto per esservi stato costretto come conseguenza diretta di uno degli atti di cui agli articoli 600 e 601 del codice penale;

in recepimento dell’articolo 11 della direttiva, le disposizioni relative all’adeguata e completa assistenza alle vittime, sotto il profilo della precocità dell’assistenza stessa (offerta sin dai primi indizi in cui vi sia «ragionevole motivo» di ritenere che l’interessato sia vittima di tratta), della garanzia dell’assistenza e della tutela a prescindere dalla collaborazione (norma non presente nel nostro ordinamento come fonte di natura primaria), nonché dell’introduzione di «adeguati meccanismi di rapida identificazione» delle vittime.

2. Garantire l’effettivo accesso delle vittime ai sistemi di protezione previsti dalla normativa vigente.

Tale garanzia, prevista dall’articolo 18 del testo unico e dall’articolo 13 della legge n. 228 del 2003, deve essere assicurata mediante:

a) l’introduzione nel citato articolo 18 di una chiara disposizione che preveda il rilascio del titolo di soggiorno indipendentemente dalla collaborazione della vittima con l’autorità giudiziaria, in linea con quanto previsto dalla direttiva 2011/36/UE;

b) la riorganizzazione e l’istituzione degli appositi organismi di controllo e monitoraggio del fenomeno anche attraverso le misure predisposte dal Piano d’azione nazionale contro la tratta e il grave sfruttamento di esseri umani;

c) la previsione di consistenti e regolari stanziamenti finanziari dei relativi progetti di assistenza e integrazione sociale;

d) la realizzazione dei percorsi di formazione previsti dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 24 del 2014 che consentano di migliorare la preparazione di tutti i soggetti che entrano in contatto con le potenziali vittime di tratta;

e) la realizzazione di tutte le misure previste dal citato Piano d’azione nazionale, tra cui l’adozione di un National Referral Mechanism.

3. Aumentare le misure relative al coordinamento tra i sistemi della protezione internazionale e della protezione delle vittime di tratta.

Tale obiettivo si raggiunge attraverso:

a) l’adozione di misure di coordinamento tra le attività di competenza delle amministrazioni che si occupano della tutela e dell’assistenza delle vittime di tratta e quelle che hanno competenza in materia di protezione internazionale, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 10, comma 1, del decreto legislativo n. 24 del 2014;

b) la realizzazione di misure volte a dare attuazione a quanto previsto dall’articolo 10, comma 2, del decreto legislativo n. 24 del 2014, che dispone che siano fornite adeguate informazioni alle persone straniere che si trovino in una situazione di grave sfruttamento relativamente alla possibilità di ottenere la protezione internazionale;

c) l’individuazione di strategie utili per migliorare il sistema di accoglienza di richiedenti asilo che si ritenga possano essere vittime di tratta nonché per sostenere l’accoglienza dei richiedenti asilo identificati come vittime di tratta nelle strutture del sistema anti-tratta così come stabilito dall’articolo 17, comma 2, del decreto legislativo n. 142 del 2015.

Al recepimento delle esigenze indicate nei punti 2 e 3 provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 60 della proposta di legge.

4. Rafforzare la prevenzione e il contrasto dello sfruttamento lavorativo per dare tutela effettiva dei diritti delle vittime di tratta e di sfruttamento lavorativo.

Oltre a tale obiettivo è necessario rimediare al recepimento inadeguato e incompleto da parte del decreto legislativo n. 109 del 2012 della direttiva 2009/52/UE che introduce norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di

datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. A tale fine occorrono:

a) modifiche all’articolo 22, comma 12–bis, del testo unico, prevedendo il rilascio del permesso di soggiorno in tutti i casi di grave sfruttamento lavorativo di cui all’articolo 603-bis del codice penale e anche indipendentemente dalla collaborazione della vittima straniera nel relativo procedimento penale;

b) interventi integrativi, anche tramite disposizioni regolamentari, al fine di una piena attuazione di tutte le disposizioni della direttiva stessa, anche per tutelare i lavoratori sfruttati e dare loro informazioni sulla possibilità di denunciare i rapporti irregolari, di recuperare retribuzioni e contributi previdenziali evasi e di ottenere assistenza e un permesso di soggiorno se ne sono sprovvisti;

c) realizzare su tutto il territorio nazionale un piano di effettive e costanti verifiche sulle situazioni lavorative che prevenga e contrasti effettivamente i datori di lavoro senza scrupoli e gli sfruttatori e che favorisca la collaborazione dei lavoratori stranieri sfruttati, anche se in condizione di soggiorno irregolare; tali verifiche dovranno essere effettuate anche dall’Agenzia unica per le ispezioni del lavoro, che deve integrare i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’Istituto nazionale della previdenza sociale e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro ai sensi dell’articolo 1, comma 7, lettera l), della legge 10 dicembre 2014, n. 183.

Si segnalano in particolare:

A) l’illegittima limitazione del concetto di «sfruttamento».

La definizione di «particolare sfruttamento» concretamente adottata dal legislatore nazionale (commi 12-bis e seguenti dell’articolo 22 del testo unico) non è conforme alle disposizioni della direttiva: la sussistenza di particolari condizioni di sfruttamento, a cui è collegato l’accesso al permesso di soggiorno per motivi umanitari, è infatti riconosciuta in base a una definizione molto più restrittiva, ovvero:

a) escludendo dalla tutela i minori in età lavorativa;

b) omettendo il richiamo alle condizioni di particolare sfruttamento come intese dall’articolo 2, lettera i), della direttiva e precisamente riconosciute dal nostro ordinamento nel terzo comma dell’articolo 603-bis del codice penale (sistematica retribuzione deteriore, ritmi e tempi di lavoro abnormi, pericolosità e insalubrità dell’ambiente di lavoro, condizioni di lavoro degradanti), così disapplicando non solo la direttiva ma altresì la citata norma interna;

c) inserendo invece l’arbitraria condizione limitativa – ai fini della specifica sanzione penale e della concessione del permesso di soggiorno alle vittime – che si tratti di almeno quattro lavoratori in condizione di soggiorno irregolare impiegati presso lo stesso datore di lavoro (come se la gravità dello sfruttamento individuale potesse essere diversamente valutata in relazione al numero di vittime di tale sfruttamento), laddove la direttiva non prende in considerazione alcun criterio «quantitativo» ai fini della valutazione della gravità delle condizioni di sfruttamento.

Inoltre, nell’ordinamento italiano non è stata espressamente prevista la concessione del permesso di soggiorno nemmeno in favore delle vittime dei più gravi reati previsti e puniti dagli articoli 600 e 603-bis del codice penale, né in favore delle vittime del reato di favoreggiamento dell’immigrazione irregolare per finalità di sfruttamento previsto e punito dall’articolo 12, comma 3-ter, lettera a), del testo unico, quantomeno nei casi, non certo rari, in cui non sussistano né i requisiti di cui al comma 12-bis dell’articolo 22 dello stesso testo unico, né le condizioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti delle vittime dei reati in favore delle quali è prevista l’adozione delle misure di assistenza e di integrazione sociale in applicazione dell’articolo 18 del

medesimo testo unico (è noto, infatti, che le forme anche più propriamente schiavistiche di sfruttamento non richiedono necessariamente violenza, né richiedono necessariamente l’attività di vere e proprie organizzazioni criminali in senso tecnico);

B) la mancata adozione delle sanzioni amministrative previste dall’articolo 7 della direttiva.

L’articolo 7 della direttiva 2009/52/CE impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché un datore di lavoro responsabile dell’impiego di lavoratori irregolarmente soggiornanti sia escluso da benefìci e da sovvenzioni pubblici (anche dell’UE) ovvero sia tenuto al rimborso degli stessi, come pure che sia sottoposto alla chiusura temporanea dell’azienda. Nessuna di queste misure risulta essere stata adottata nell’ordinamento italiano, pur essendo di tutta evidenza la loro importanza ai fini di dissuasione espressamente contemplati dalla direttiva nei diversi settori produttivi, si pensi ad esempio alla fortissima incidenza delle sovvenzioni e agevolazioni pubbliche nell’agricoltura, oppure alla rilevanza dell’interdizione dagli appalti nell’edilizia;

C) la totale violazione del fondamentale obbligo di informazione.

Il legislatore nazionale ha totalmente omesso il recepimento nell’ordinamento italiano dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva, il quale prevede in modo in equivoco, non solo in favore delle vittime di particolare sfruttamento bensì di tutti i cittadini di Paesi terzi assunti illegalmente (anche nei casi di rimpatrio forzato o volontario), l’obbligo di informare «sistematicamente e oggettivamente i cittadini di paesi terzi circa i loro diritti ai sensi del presente paragrafo e dell’articolo 13 prima dell’esecuzione di qualsiasi decisione di rimpatrio». Detto obbligo di informazione riguarda espressamente anche i diritti previsti nell’articolo 13 della direttiva, ma nulla è stato stabilito per garantire con meccanismi efficaci l’effettiva possibilità di denuncia e di assistenza da parte di enti e associazioni preposti alla tutela dei lavoratori. È inoltre rimasta inattuata la norma dell’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo n. 109 del 2012, che prevede che con decreto di natura non regolamentare dei Ministri dell’interno e del lavoro e delle politiche sociali si devono determinare le modalità e i termini per garantire ai cittadini stranieri interessati le informazioni di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2009/52/CE. Tale attività informativa risulta nei fatti totalmente assente nell’ambito di tutti gli interventi istituzionali, basti pensare alla totale assenza di qualsiasi indicazione operativa (lettera G)) e alla mancata dotazione agli ispettori di vigilanza di moduli informativi plurilingue, come pure alla mancata indicazione di tali informazioni persino nei provvedimenti «prestampati» di espulsione;

D) la mancata agevolazione delle denunce.

L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva, impone agli Stati membri di provvedere affinché siano disponibili meccanismi efficaci per consentire ai cittadini di Paesi terzi assunti illegalmente di presentare denuncia nei confronti dei loro datori di lavoro, sia direttamente che tramite sindacati o associazioni, e ciò anche in funzione del recupero delle retribuzioni o delle differenze salariali maturate. Tale norma non è stata recepita nell’ordinamento nazionale e si deve altresì rilevare che la condizione di irregolarità del soggiorno dello straniero, a cui sono spesso collegate anche la mancanza di documenti di identificazione e l’impossibilità di dimostrare il proprio reddito, è frequente motivo di mancata concessione del patrocinio a spese dello Stato. Inoltre, l’effettiva ed efficace agevolazione delle denunce non può prescindere dalla disponibilità di misure di assistenza effettiva alle vittime di particolare sfruttamento, anche in considerazione dei fondati timori di gravi ritorsioni normalmente derivanti dalle denunce, che dovrebbero essere assicurate con modalità analoghe a quelle previste per le vittime di tratta anche in situazioni non esattamente rientranti nel

campo di applicazione dell’articolo 18 del testo unico;

E) la mancata previsione del periodo di riflessione.

Non è stato attuato neppure l’articolo 13 della direttiva che dispone che alle vittime di particolare sfruttamento venga rilasciato un permesso di soggiorno «con modalità comparabili a quelle applicabili ai cittadini di paesi terzi rientranti nel campo di applicazione della direttiva 2004/81» sulle vittime di tratta, in quanto per le vittime di particolare sfruttamento non risulta in alcun modo previsto o consentito il periodo di riflessione di cui all’articolo 6 della direttiva 2004/81/CE, che attiene ovviamente alla fase anteriore alla richiesta del permesso di soggiorno e presuppone, quindi, la previa e sistematica informazione sui diritti esercitabili;

F) la sostanziale violazione dell’articolo 14 della direttiva dell’obbligo di efficaci ispezioni in base a scelte «mirate» delle aree e dei comparti produttivi a maggiore rischio di sfruttamento di immigrati irregolari.

Nella comunicazione della Commissione europea del 22 maggio 2014 si fa riferimento alla relazione fornita dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dalla quale emerge il risultato ben poco credibile (che si dubita possa essere documentato) per cui sarebbero state effettivamente eseguite nel 2012 ispezioni presso il 17,33 per cento dei datori di lavoro sul territorio nazionale, mentre sono tanto noti quanto caratterizzati da sostanziale impunità i settori lavorativi e le aree in cui si ricorre sistematicamente all’impiego in condizioni di gravissimo sfruttamento di immigrati irregolari. È dunque evidente che non sono affatto sufficienti le scarne e indistinte tabelle sulle ordinarie attività ispettive svolte mensilmente dal Ministero, dalle quali non si può ricavare alcuna azione mirata nei settori lavorativi e nei territori in cui si ricorre più di frequente a lavoratori stranieri che si trovano in Italia in situazioni di soggiorno irregolare;

G) la mancata emanazione di qualsivoglia indicazione operativa agli uffici competenti.

I Ministeri competenti hanno a tutt’oggi omesso di impartire qualsiasi istruzione operativa ai servizi ispettivi e alle Forze dell’ordine per la concreta applicazione delle norme di recepimento della direttiva da parte degli uffici periferici, come pure per il coordinamento degli interventi e delle rispettive competenze istituzionali, ciò che fa sì, per così dire, che la mano destra non sappia quanto fa la mano sinistra. Lo straniero irregolare fermato e accompagnato presso l’ufficio per l’immigrazione di una questura risulta semplicemente tale, anche nell’ipotesi in cui sia stato accertato o sia in corso di accertamento da parte di un altro ufficio il suo impiego irregolare in condizioni di grave sfruttamento; in realtà anche i servizi ispettivi di fatto non ravvisano nella grande maggioranza dei casi la specifica violazione dell’articolo 22 del testo unico, complice evidente l’assenza di istruzioni operative e la mancata informazione di cui si è già detto; nel frattempo, dato che il verbale di accertamento ispettivo viene formalizzato entro (e quasi sempre in prossimità della scadenza) i trenta giorni successivi all’accesso nel luogo di lavoro, le relative informazioni-notizie di reato non vengono normalmente trasmesse alla competente procura della Repubblica né al competente ufficio per l’immigrazione della locale questura. Infine, la violazione della direttiva è dimostrata dagli stessi dati forniti dal Ministero dell’interno, che infatti registrano soli otto permessi di soggiorno rilasciati nell’anno 2013, ai sensi dell’articolo 22, comma 12–quater, del testo unico, e soltanto due nel primo semestre del 2014. Nel 2014 i permessi rilasciati per tali motivo (per primi soggiorni e rinnovi) sono stati in tutto soltanto dodici e nel 2015 sono stati quattordici;

H) l’esigenza di svincolare dalla denuncia il rilascio del permesso di soggiorno nei casi di grave sfruttamento lavorativo.

Il permesso di soggiorno di cui all’articolo 22, comma 12-quater, del testo unico è

finora poco attuato non soltanto per l’assenza di un’informazione sistematica e per la definizione restrittiva della nozione di sfruttamento, ma anche per l’obbligo di denuncia e collaborazione alle indagini, nonché per l’assenza di tutele (a parte il permesso di soggiorno) e di programmi di protezione e inclusione sociale. Poiché la direttiva dell’UE sulle sanzioni collega il permesso a una mera cooperazione alle indagini, non si deve prescrivere come presupposto l’obbligo di denuncia nei casi di grave sfruttamento lavorativo.
Inoltre occorre prevedere che allorché tali stranieri siano concretamente in pericolo per la loro incolumità accedano ai programmi di assistenza e integrazione sociale previsti dall’articolo 18 del testo unico senza obbligo di collaborazione alle indagini. Così si manterrebbe anche una certa proporzionalità tra l’aumento di tutela per le vittime dei reati di cui al novellato articolo 18, comma 3-bis, e le vittime di «particolare sfruttamento lavorativo».
Alle modifiche indicate in tutti i punti precedenti provvedono le disposizioni della proposta di legge introdotte:

dall’articolo 59 (che agevola l’accesso alle misure di assistenza e protezione sociale delle vittime della tratta delle persone);

dall’articolo 63 (che prevede il rafforzamento delle misure di contrasto dello sfruttamento lavorativo degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare, di protezione dei lavoratori stranieri sfruttati e di accesso dei lavoratori stranieri sfruttati al permesso di soggiorno per motivi umanitari e ai programmi di assistenza e integrazione sociale).

5. Dare completa attuazione alle norme che prevedono la protezione delle donne migranti vittime di violenza previste dalla Convenzione di Istanbul sulla prevenzione ed il contrasto della violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica.

Per dare effettiva e completa attuazione nell’ordinamento italiano a tale Convenzione, ratificata e resa esecutiva con legge 27 giugno 2013, n. 77, ed entrata in vigore il 1° agosto 2014, occorre colmare le lacune e correggere le norme nazionali che appaiono di dubbia legittimità rispetto a tali obblighi internazionali.
In particolare sono indispensabili le seguenti modifiche normative:

a) il rilascio del permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica previsto dall’articolo 18-bis del testo unico deve essere previsto non soltanto in caso di accesso alla giustizia penale, ma anche sulla base delle segnalazioni dei servizi sociali, in modo analogo agli altri stranieri vittime di violenza e di sfruttamento tutelati dalle misure di assistenza e di integrazione sociale previste dall’articolo 18 dello stesso testo unico e non deve essere sempre subordinato al parere favorevole dell’autorità giudiziaria procedente, perché tale condizione implica necessariamente l’instaurazione di un procedimento penale, anche se la richiesta è inoltrata al questore dai centri antiviolenza e dai servizi socio assistenziali, il che viola l’articolo 18, paragrafo 4, della Convenzione secondo il quale la messa a disposizione dei servizi di protezione «non deve essere subordinata alla volontà della vittima di intentare un procedimento penale o di testimoniare contro ogni autore di tali reati». Tali modifiche sono introdotte dall’articolo 61 della proposta di legge;

b) le donne straniere vittime di violenza domestica devono accedere ad appositi programmi di assistenza e integrazione sociale dedicati alle donne beneficiarie del permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica rilasciato ai sensi dell’articolo 18-bis del testo unico, al fine di consentire l’effettivo accesso delle donne ai centri antiviolenza e ai servizi degli enti attuatori dei programmi di reinserimento sociale, in modo analogo agli altri stranieri vittime di violenza e di sfruttamento tutelati dalle misure di assistenza e di integrazione sociale previste dall’articolo 18 del testo unico. Tali modifiche sono introdotte dall’articolo 62 della proposta di legge.

6. Introdurre una norma che, in recepimento della direttiva 2004/81/CE, preveda il rilascio di un permesso di soggiorno in favore di cittadini di Paesi terzi che siano

stati vittime del reato di favoreggiamento dell’ingresso illegale in alcune determinate circostanze.

A fronte delle trasformazioni dei flussi migratori e della sempre più evidente sovrapposizione tra i fenomeni della tratta di esseri umani (trafficking in human beings) e del favoreggiamento dell’immigrazione illegale (smuggling), si rende necessario ripensare alle misure opportune per consentire tutela e assistenza alle persone che, sebbene non destinate o comunque coinvolte in situazioni di sfruttamento, siano state vittime, durante il tragitto, di condotte gravi, tali da costituire violazioni di diritti umani.
Sono infatti riportati numerosi casi di persone che si affidano alle organizzazioni criminali dedite al traffico di migranti e che, nel corso del viaggio, subiscono violenze fisiche, psicologiche e sessuali. Tra questi in particolare le donne sole, oggetto di violenze sessuali e i minori stranieri non accompagnati, anch’essi particolarmente esposti ad abusi e violenze. Ma anche uomini adulti che, nel caso in cui non riescano a pagare il proseguimento del viaggio, sono talvolta oggetto di atti violenti quali, a quanto risulta, anche l’espianto di organi. O ancora coloro che vengono costretti con l’uso della forza a salire sulle imbarcazioni talvolta evidentemente insicure e che dunque vengono esposti, contro la loro volontà, ad un grave pericolo per la vita stessa.
Pare dunque opportuno che, a fronte di tale mutamento fenomenologico, sia introdotta una norma che, in attuazione della direttiva 2004/81/CE disponga il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari in favore di cittadini di Paesi terzi che siano stati vittime del reato di cui all’articolo 12, comma 3, con riguardo alla circostanza aggravante prevista nel comma 3-ter, lettera a).
Tali modifiche sono introdotte dall’articolo 58 della proposta di legge che prevede il rilascio di permessi di soggiorno per assistenza e integrazione sociale agli stranieri vittime di violenza nei reati aggravati di favoreggiamento dell’immigrazione irregolare.

VIII. CAPO VIII – UNIFICAZIONE DELLA GIURISDIZIONE IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE ED EFFETTIVITÀ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE.

Un processo equo e unitario per tutti gli ambiti in cui si articola la tutela giurisdizionale degli stranieri costituisce un obiettivo prioritario.
Il raggiungimento di questo scopo si attua tramite quattro passaggi fondamentali: la previsione di una giurisdizione unica in capo all’autorità giudiziaria ordinaria, individuata nel tribunale ordinario, la sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti della pubblica amministrazione, in caso d’impugnazione tempestiva, l’effettivo accesso al gratuito patrocinio, e la previsione generalizzata dell’instaurazione del contraddittorio obbligatorio con la persona interessata prima dell’adozione di provvedimenti negativi in tema di ingresso e soggiorno degli stranieri in Italia.

1. Necessità di una giurisdizione unica ed esclusiva.

Le forme di tutela avverso i provvedimenti della pubblica amministrazione riguardanti la condizione giuridica dello straniero, sono attualmente attribuite a due diverse giurisdizioni: quella amministrativa e quella ordinaria, a loro volta articolate su tre giudici differenti: il tribunale amministrativo regionale (TAR), il Tribunale ordinario, e il giudice di pace, dotati di poteri, competenze, procedure e preparazioni differenti, con la conseguenza di rendere assai difficoltosa e inefficace la difesa.
Un esempio chiarirà molto bene la rilevanza del tema. In caso di rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno, lo straniero è di norma invitato al volontario esodo nei successivi quindici dalla comunicazione del provvedimento reiettivo. Il termine per ricorrere al TAR è di sessanta giorni; tuttavia, nelle more del ricorso, se resta in Italia è passibile di espulsione – provvedimento amministrativo di espulsione adottato dal prefetto e a sua volta ricorribile presso il giudice di pace – ma quest’ultimo giudice non può né valutare la legittimità dell’atto che sta a monte – il

rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno – perché esula dalla sua giurisdizione (essendo il TAR competente), né sospendere l’espulsione in attesa che si definisca la causa contro il rifiuto del permesso di soggiorno. Perciò l’espulsione vanifica la tutela contro il rifiuto di rinnovo del permesso. Questo riparto di giurisdizione, che determina un doppio binario rigidamente separato, se storicamente è giustificato dalla distinzione tra diritti soggettivi (la cui tutela è attribuita al giudice ordinario) e interessi legittimi (devoluti alla cognizione del giudice amministrativo), pare oggi superato se solo si considera che tutta la materia del diritto degli stranieri riguarda diritti soggettivi o diritti fondamentali della persona, al pari del diritto all’unità familiare, alla protezione internazionale e alla tutela dei cittadini dell’UE: materie già attribuite alla giurisdizione del tribunale ordinario. Pare davvero anacronistico che sia il TAR a giudicare della legittimità del rifiuto del permesso di soggiorno per lavoro e, invece, il tribunale ordinario a tutelare il diritto all’unità familiare, come se diritto al lavoro e diritto al mantenimento (o alla creazione) dei legami familiari fossero ambiti sideralmente distanti nella vita delle persone, anche perché ora la direttiva dell’UE prevede per determinati stranieri il diritto di ricevere un permesso unico per soggiorno e lavoro, al quale conseguono diritti in materia sociale, previdenziale e assistenziale.
La tutela giudiziaria contro i provvedimenti amministrativi che riguardano la condizione giuridica degli stranieri attiene all’effettiva possibilità di far valere i diritti della persona e, per questo, dovrebbe essere attribuita al giudice dei diritti: il tribunale ordinario.
D’altra parte, i provvedimenti relativi all’unita’ familiare, alla protezione internazionale e al soggiorno o allontanamento dei cittadini dell’UE sono già di competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria e, dunque, la previsione di un’unica giurisdizione risulta non solo necessaria da un punto di vista di efficacia e speditezza, ma anche e soprattutto di equità e di uguaglianza sostanziale.
Occorre, inoltre, superare le attribuzioni dell’ufficio del giudice di pace in materia di ricorsi avverso le espulsioni amministrative del prefetto, le convalide e le proroghe dei trattenimenti nei centri di permanenza temporanea per i rimpatri. Infatti, ordinariamente il giudice di pace (che è un giudice onorario, che non esercita per legge le funzioni giurisdizionali in via esclusiva e che è pagato a cottimo e, pertanto, non offre le stesse garanzie di autonomia e indipendenza che offre il magistrato togato) non ha alcuna competenza in materie che prevedano la compressione della libertà personale: l’unica eccezione riguarda proprio la materia delle espulsioni amministrative, il che connota in termini di specialità uno degli aspetti nevralgici del diritto degli stranieri, ulteriormente aggravato dalla mancata previsione di un secondo grado di giudizio di merito. A ciò si aggiunga l’irragionevolezza della previsione – di derivazione giurisprudenziale – per cui la competenza a conoscere della legittimità dei decreti di respingimento (immediato o differito) che integrano, insieme alle espulsioni, l’armamentario degli strumenti ablativi, è attribuita al tribunale ordinario, quando spesso il confine tra situazioni legittimanti il respingimento, ovvero l’espulsione, è assai sottile.
In tale contesto l’istituzione da parte del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, nell’ambito del tribunale ordinario, delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’UE appare disciplinata in modo gravemente contraddittorio.
Infatti l’intento di assicurare una giurisdizione unica e specializzata in capo alla magistratura ordinaria può ritenersi apprezzabile, trattandosi di materie in cui i provvedimenti sono spesso collegati l’uno all’altro ed è difficile la distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi o interessi legittimi), ma è contraddetto in modo irrazionale dalla mancata concentrazione nel nuovo giudice di altre competenze concernenti tali materie che invece oggi restano disperse tra altri giudici:

il giudice di pace (nelle materie previste dagli articoli 13 e 14 del testo unico relative alla convalida e alla proroga dei trattenimenti degli stranieri espulsi e respinti nei centri di permanenza, ai ricorsi contro i provvedimenti amministrativi di espulsione disposti dal prefetto, alla convalida degli allontanamenti e alla convalida delle misure accessorie personali all’espulsione con partenza volontaria);

il giudice amministrativo (nelle materie previste dall’articolo 6 del testo unico relative ai provvedimenti in materia di ingresso e soggiorno, nelle materie previste dall’articolo 13, comma 11, dello stesso testo unico relative ai ricorsi contro le espulsioni ministeriali per motivi di ordine pubblico e sicurezza e dall’articolo 20 decreto legislativo n. 30 del 2007 relative agli allontanamenti per tali motivi dei cittadini dell’UE, nonché nelle materie relative ai ricorsi contro la cessazione o la limitazione delle misure di accoglienza dei richiedenti asilo previste dal decreto legislativo n. 142 del 2015);

il giudice ordinario (in materia di ricorsi contro i respingimenti).

L’accentramento della competenza per territorio in soli ventisei tribunali, operato dal citato decreto-legge n. 13 del 2017, riduce il diritto degli stranieri alla prossimità del giudice e ostacola l’attività dei difensori provenienti da sedi diverse. Inoltre l’accentramento dei procedimenti in pochi tribunali rischia di accentuare le attuali difficoltà degli uffici giudiziari coinvolti, che vedranno ulteriormente aumentare il carico di lavoro, anche perché le piante organiche degli uffici dove si radica il nuovo giudice specializzato (e della stessa Cassazione che non potrà più giovarsi del filtro dell’appello) non vengono aumentate, mentre il sistema delle applicazioni straordinarie (articolo 11 del decreto-legge) riguarderà i soli incrementi straordinari dei procedimenti.

Per tali motivi occorre prevedere:

1) il trasferimento alle nuove sezioni specializzate di tutte le funzioni giudiziarie in materia di immigrazione che sono inestricabilmente legate a quelle già conferite alle stesse sezioni, ma anche di tutti i giudizi in materia di riconoscimento e concessione della cittadinanza italiana (avendo il decreto-legge previsto in capo ad esse l’accertamento dell’apolidia e avendo la legge di conversione limitato a estendere tali funzioni alle sole controversie in materia di accertamento della cittadinanza italiana), applicando il rito camerale a ognuna delle nuove funzioni trasferite alle sezioni territoriali (con conseguente abrogazione delle norme originarie): a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 67 della proposta di legge. In ogni caso, nell’attuale spezzettamento della giurisdizione sui giudizi in materia di immigrazione tra giurisdizione ordinaria, giurisdizione affidata al giudice di pace e giurisdizione amministrativa si ritiene comunque un miglioramento, ai fini di dare effettiva tutela giurisdizionale agli stranieri, concentrare tutta la giurisdizione nelle nuove sezioni specializzate del tribunale ordinario in materia di immigrazione (composte da magistrati ordinari vincolati a forme di costante collegamento, formazione e aggiornamento), anche se si spera che maturino presto le condizioni finanziarie e organizzative per consentire in futuro che tali sezioni siano istituite non soltanto in tutti i ventisei tribunali sedi di distretto di corte d’appello, ma anche in tutti gli altri tribunali ordinari;

2) il coinvolgimento di altri soggetti competenti nella formazione e nell’aggiornamento dei magistrati delle sezioni specializzate (Agenzia europea dei diritti fondamentali, Organizzazione internazionale per le migrazioni, Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, qualificati esperti in diritto degli stranieri): a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 65, comma 1, lettera a), della proposta di legge;

3) l’ampliamento degli argomenti oggetto della formazione dei magistrati delle sezioni specializzate alla raccolta di informazioni sulla situazione dei Paesi di origine degli stranieri, nonché specifiche sessioni dedicate al diritto di asilo, al diritto

all’unità familiare, alla condizione delle persone più vulnerabili, alla tratta delle persone, alla libertà personale, alla disciplina dell’ingresso, del soggiorno e degli allontanamenti degli stranieri e all’accertamento dell’apolidia e alla disciplina della cittadinanza italiana: a ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 65, comma 1, lettera b), della proposta di legge.

2. Necessità della sospensione dell’efficacia esecutiva di tutti i provvedimenti amministrativi concernenti la condizione giuridica dello straniero, in caso di tempestiva proposizione del ricorso giurisdizionale.

Una tutela giurisdizionale, per essere effettiva, deve prevedere l’efficacia sospensiva del provvedimento impugnato in via automatica o ad istanza di parte, almeno fino alla definizione del giudizio di primo grado. Tale previsione oggi vale, in via automatica, solo per le impugnazioni delle decisioni delle commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato da parte del richiedente, mentre differenti prassi applicative sono invalse negli altri settori del diritto degli stranieri. In particolare, si segnala come proprio in materia di espulsioni e di respingimenti non vi sia una disciplina chiara e univoca, sicché il provvedimento ablativo può essere eseguito in pendenza di ricorso, con la conseguenza che l’eventuale dichiarazione di illegittimità del provvedimento avviene ad allontanamento eseguito, ed è, quindi, del tutto inutile, vanificando così le legittime aspettative del ricorrente. Occorre pertanto abrogare la disposizione dell’articolo 13 del testo unico secondo la quale tutti i provvedimenti espulsivi sono immediatamente esecutivi, anche se sottoposti ad impugnazione.
A tutto ciò provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 68 della proposta di legge in materia di esecutività, sospensione e tutela giurisdizionale concernente i provvedimenti di diniego di rinnovo o di conversione o di revoca dei titoli di soggiorno e i provvedimenti amministrativi di espulsione.

3. Necessità di norme chiare atte a garantire l’effettivo accesso al patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti.

Benché la legge preveda la possibilità di accedere all’istituto del patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti, tanto per i cittadini che per gli stranieri, si ravvisano molteplici criticità applicative. In particolare, esse riguardano la necessità di esibire documenti identificativi (passaporto o documenti equipollenti) e le attestazioni consolari dei redditi prodotti all’estero.
Quanto all’esibizione di documenti d’identità in corso di validità, occorre prevedere deroghe per i richiedenti protezione internazionale e per i cittadini di Paesi teatro di conflitti o di altri eventi catastrofici: in questi casi è ovvio che lo straniero può non disporre del documento d’identità, anche solo per l’impossibilità oggettiva di accedere alla rappresentanza diplomatica o consolare del suo Paese di origine (è evidente che un richiedente asilo è impossibilitato a rivolgersi al consolato di un Paese dal quale è fuggito per ragioni di persecuzione).
Quanto alle attestazioni dei redditi prodotti in Patria, ormai molte rappresentanze consolari rifiutano il rilascio di tali certificazioni motivando il diniego con l’impossibilità di verifica e invitando l’istante a rivolgersi direttamente agli uffici fiscali competenti del Paese di origine. Ma è evidente che chi deve instaurare una controversia con l’amministrazione italiana avente ad oggetto proprio la sua permanenza in Italia non può lasciare il territorio italiano per ottenere la certificazione in questione, pena l’impossibilità di farvi rientro successivamente e, quindi, vanificare l’esercizio effettivo del suo diritto di difesa. In tali ipotesi deve essere consentita l’autocertificazione, previa prova dell’inutile esperimento della richiesta alla sede consolare del Paese di origine in Italia.
Nessun timore di abuso del diritto ha ragion d’essere, sia perché l’attestazione mendace è sanzionata penalmente, sia perché è sempre data facoltà al giudice di revocare l’ammissione al patrocino gratuito tanto nel caso di falsa attestazione, quanto in quello di instaurazione di lite temeraria.
A tali scopi provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 69 della proposta di legge in materia di accesso effettivo alla difesa gratuita da parte dello straniero.

4. Necessità di previsione generalizzata dell’instaurazione del contraddittorio obbligatorio con la persona interessata prima dell’adozione di provvedimenti negativi in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri in Italia.

L’instaurazione del contraddittorio con la pubblica amministrazione fin dalla fase procedimentale prodromica all’adozione di provvedimenti negativi in ordine all’ingresso e al soggiorno degli stranieri è utile per razionalizzare l’eventuale successiva fase giurisdizionale.
Prima che l’amministrazione adotti provvedimenti di revoca, di annullamento o di rifiuto di rinnovo dei titoli di soggiorno, per motivi diversi dall’ordine pubblico o dalla sicurezza dello Stato, deve essere data informazione allo straniero dell’avvio del procedimento e del termine per presentare le sue eventuali ragioni all’amministrazione stessa, ai sensi della legge, n. 241 del 1990 e come prevede l’articolo 1 del protocollo n. 7 della CEDU, ratificato e reso esecutivo dall’Italia con la legge n. 98 del 1990, prevedendo che i successivi provvedimenti diano motivazioni che tengano conto delle eventuali controdeduzioni e siano effettivi soltanto dopo che siano invano trascorsi i termini per la presentazione di eventuali ricorsi giurisdizionali.
Benché la citata normativa già preveda queste forme di garanzia, si registra un’applicazione disomogenea sul territorio nazionale che, invece, deve essere resa uguale per tutti.
A tali esigenze provvedono le modifiche introdotte dall’articolo 66 della proposta di legge.

IX. CAPO IX – ELETTORATO AMMINISTRATIVO DEGLI STRANIERI LUNGO SOGGIORNANTI.

L’integrazione politica dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti è già oggi possibile con i diritti di riunione, di associazione, di espressione e con le forme di partecipazione che ogni Statuto comunale può prevedere, ma deve essere completata e rafforzata con l’elettorato attivo e passivo nelle elezioni dei comuni.
L’elettorato alle elezioni comunali è già previsto dal decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197, in attuazione delle norme dell’UE che lo prevedono per i cittadini degli altri Paesi membri dell’UE che risiedono nel territorio della Repubblica e richiedano di iscriversi in un’apposita lista elettorale aggiunta nel comune di residenza. Occorre prevedere che il medesimo elettorato sia attribuito anche agli apolidi e ai cittadini di Stati non appartenenti all’UE regolarmente soggiornanti in Italia da almeno cinque anni, secondo le medesime norme e condizioni previste per i cittadini degli Stati membri dell’UE, ma prevedendo la richiesta di esibire certificati del godimento dei diritti politici negli Stati di origine soltanto per i cittadini di Stati non appartenenti al Consiglio d’Europa (che sono impegnati al rispetto dei diritti civili e politici in regime di pluralismo) che non siano titolari del diritto d’asilo.
Senza alcuna revisione costituzionale ciò può avvenire con norme legislative ordinarie che tolgano la riserva italiana alla ratifica del capitolo C della parte I della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, ratificata e resa esecutiva, limitatamente ai capitoli A e B, con la legge 8 marzo 1994, n. 203, che prevede il voto amministrativo attivo e passivo agli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno cinque anni.
A tali modifiche normative provvedono nella proposta di legge:

l’articolo 70 (che estende l’elettorato alle elezioni comunali agli stranieri titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e di carta di soggiorno permanente per familiari non dell’UE di cittadini dell’UE);

l’articolo 71 (che delega il Governo a ratificare e dare esecuzione al capitolo C della citata Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale).

PROPOSTA DI LEGGE

a) al comma 1, i periodi primo e secondo sono sostituiti dai seguenti: «L’ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro subordinato, anche stagionale, di lavoro autonomo e di ricerca di occupazione avviene nell’ambito delle quote di ingresso stabilite nei decreti che devono essere emanati almeno ogni anno ai sensi

dell’articolo 3, comma 4. Nello stabilire le quote i decreti possono tenere conto di eventuali accordi con determinati Stati e danno preferenza al rilascio di visti in favore di persone che abbiano qualifiche professionali e che abbiano titoli di studio corrispondenti a quelli più richiesti nei settori, per le qualifiche e per le mansioni più richieste dal mercato del lavoro italiano, esclusi i titoli di studio, le qualifiche e i settori per i quali è già consentito il rilascio della carta blu UE, o in favore di persone che dimostrino un’adeguata conoscenza della lingua italiana e che documentino eventuali precedenti esperienze formative o lavorative in Italia, o i cui familiari o conoscenti regolarmente residenti in Italia possano offrire sostentamento od ospitalità, nonché in favore di coloro che abbiano già soggiornato regolarmente in Italia lasciando poi volontariamente il territorio dello Stato, anche al termine di un periodo infruttuoso di soggiorno in Italia per ricerca di lavoro o per effetto di una decisione di rimpatrio o di un provvedimento di espulsione per ingresso o soggiorno irregolari o del diniego della domanda di protezione internazionale»;

b) il comma 4-ter è sostituito dal seguente:

«4–ter. Ogni regione e provincia autonoma e l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL) devono trasmettere ogni anno entro il 30 ottobre alla Presidenza del Consiglio dei ministri un rapporto sulla presenza e sulla condizione dei lavoratori stranieri presenti rispettivamente nel territorio della propria regione o provincia autonoma e nel territorio nazionale, contenente anche le indicazioni previsionali relative ai fabbisogni di ulteriori lavoratori stranieri dall’estero e al loro prevedibile inserimento socio-economico. Ogni rapporto deve essere tradotto in inglese, francese, spagnolo e arabo a cura della regione o provincia autonoma o dell’ANPAL e deve essere reso pubblico, insieme con le traduzioni, a cura dei Ministeri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dell’interno e del lavoro e delle politiche sociali contestualmente alla pubblicazione del decreto sulle quote in

modo che sia consultabile telematicamente da chiunque, con particolare riguardo per i potenziali lavoratori stranieri all’estero, anche nell’ambito della Rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro istituita dall’articolo 1 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150».

di un lavoratore presente sul territorio nazionale, idoneamente documentata,» sono soppresse.

«13. Salvo quanto previsto per il lavoratore stagionale dall’articolo 25, comma 5, in caso di rimpatrio il lavoratore straniero conserva i diritti previdenziali e di sicurezza sociale e può goderne indipendentemente dalla vigenza di un accordo di reciprocità al verificarsi della maturazione dei requisiti previsti dalla normativa vigente, anche in deroga al requisito contributivo minimo. In mancanza di un accordo internazionale in vigore con lo Stato di cui è cittadino che preveda la parità di trattamento, il mantenimento dei diritti e dei vantaggi acquisiti, la possibilità di ottenere il pagamento delle prestazioni nel Paese di residenza anche se a carico di un altro

Stato e la totalizzazione dei periodi di assicurazione e contribuzione, l’INPS, su richiesta presentata una sola volta nella vita dallo straniero che sia definitivamente rientrato in patria e abbia restituito il suo titolo di soggiorno alle autorità consolari italiane all’estero, gli corrisponde in un’unica soluzione l’importo pari alla somma di tutti i contributi previdenziali versati in suo favore, rivalutati sulla base dei tassi di svalutazione. Il presente comma si applica a tutti i lavoratori stranieri indipendentemente dall’anno di iscrizione all’ente di previdenza sociale. Lo straniero che sia stato ammesso a un regolare programma di rimpatrio volontario e assistito istituito ai sensi dell’articolo 14-ter ed effettivamente operante nel proprio Paese di origine ha la facoltà di consentire, salvo che ciò contrasti con eventuali norme internazionali in vigore con quello Stato, che un importo non superiore al 20 per cento dei contributi previdenziali complessivamente versati in Italia in suo favore sia versato dall’INPS al soggetto gestore del programma di rimpatrio per concorrere a finanziare eventuali costi aggiuntivi effettivamente sostenuti e documentati nell’ambito del medesimo programma per effettuare il viaggio di rientro definitivo in Patria dello stesso straniero e dei suoi familiari a carico conviventi e per provvedere al loro effettivo e stabile reinserimento alloggiativo, sociale e lavorativo nel proprio Paese.

13–bis. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sentiti gli enti previdenziali, promuove la negoziazione di accordi bilaterali in materia di sicurezza sociale tra l’Italia e gli Stati non appartenenti all’Unione europea, che prevedano la totalizzazione dei contributi previdenziali versati nei rispettivi Stati in favore dei cittadini italiani e degli stranieri».

«Art. 27-quinquies. – (Ingressi e soggiorni per ricerca di lavoro). – 1. Nell’ambito della programmazione delle quote di ingressi stabilita ai sensi dell’articolo 21 deve essere sempre prevista ogni anno anche una quota di visti di ingresso per ricerca di lavoro da rilasciare agli stranieri che desiderino cercarsi direttamente un’occupazione in Italia.

2. Al fine di poter ottenere il rilascio del visto di ingresso per ricerca di lavoro lo straniero deve in ogni caso dimostrare di disporre dei mezzi economici per il viaggio di andata e di ritorno e di risorse economiche stabili e derivanti da fonti lecite per un anno dal suo ingresso in Italia di importo non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e di disporre legalmente in Italia di un alloggio ad uso di abitazione e di un’assicurazione per le spese sanitarie o dei mezzi economici necessari per l’iscrizione volontaria al Servizio sanitario nazionale.

3. La disponibilità legale da parte dello straniero dei mezzi economici e dell’alloggio ad uso di abitazione, verificato dalle competenti autorità comunali, anche nell’ambito di alloggi di proprietà di altre persone fisiche o giuridiche, italiane o straniere regolarmente soggiornanti in Italia o di alloggi che siano legalmente in locazione o in uso o in usufrutto allo straniero stesso o ad altre persone fisiche o giuridiche, italiane o straniere regolarmente soggiornanti in Italia, e da essi resi effettivamente disponibili legalmente a costui, può essere fornita sulla base di garanzie, anche bancarie o assicurative, anche mediante deposito presso l’INPS di una somma forfetaria, messe a disposizione dallo stesso straniero ovvero messe a disposizione gratuitamente in favore dello straniero da suoi familiari o da altre persone fisiche o giuridiche italiane o straniere, legalmente residenti in Italia che non abbiano subìto condanne per delitti, fatti salvi gli effetti della riabilitazione. Il garante deve essere legalmente residente in uno dei comuni della provincia o della città metropolitana in cui soggiornerà lo straniero garantito e se non è italiano deve essere titolare in Italia, ai sensi del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, del diritto di soggiorno permanente come cittadino europeo o della carta di soggiorno permanente per i familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione europea ovvero essere titolare del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato in Italia ai sensi dell’articolo 9.

4. Il regolamento di attuazione disciplina le garanzie economiche, alloggiative e sanitarie.

5. In ogni caso ogni persona fisica o giuridica e i componenti del medesimo nucleo familiare possono presentare ogni anno una sola dichiarazione di garanzia in favore di una sola persona e ogni garante può ripresentarne un’altra in favore di un altro straniero soltanto dopo che sia stato rilasciato un permesso di soggiorno per lavoro subordinato a un altro straniero soggiornante per ricerca di lavoro, al quale il visto di ingresso per ricerca di lavoro era stato

rilasciato sulla base di una garanzia presentata dal medesimo garante.

6. Al fine di favorire un effettivo incontro tra la propria domanda e l’offerta di lavoro il decreto può prevedere che i cittadini di determinati Stati, in cui siano effettivamente e legalmente operanti e dispongano di idonee sedi operative enti intermediari pubblici o privati legalmente accreditati in Italia in materia di lavoro, abbiano la facoltà di allegare alla domanda di visto di ingresso per ricerca di lavoro il tipo di contatti presi direttamente o telematicamente o mediante la rappresentanza diplomatica italiana con almeno uno dei seguenti soggetti italiani o stranieri regolarmente abilitati a operare in Italia e nel Paese in cui si trova lo straniero al fine di consentire il più celere svolgimento di colloqui volti al collocamento con datori di lavoro residenti in Italia: soggetti autorizzati allo svolgimento delle attività di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla ricollocazione professionale, di cui agli articoli 4 e 6 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, altri soggetti autorizzati all’attività di intermediazione ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150, i fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua di cui all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, il sistema delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, incluse le aziende speciali e le camere di commercio all’estero, le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) e le associazioni e gli enti che svolgono attività a favore degli immigrati iscritte nel registro di cui all’articolo 42 del presente testo unico che rispondano a requisiti minimi di solidità economica e organizzativa, nonché di esperienza professionale degli operatori nelle attività d’intermediazione all’estero. Gli standard di servizio in relazione alle attività dei soggetti indicate nel presente comma, esclusi quelli autorizzati ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, sono stabiliti dall’ANPAL, che provvede altresì a monitorare e a vigilare su tali attività, con diritto di accesso a tutti i documenti

e gli atti detenuti da pubbliche amministrazioni e da enti pubblici e privati, e ne riferiscono costantemente ai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali, dell’interno e degli affari esteri e della cooperazione internazionale. In ogni caso l’intermediario pubblico o privato opera gratuitamente in favore del lavoratore straniero, ha l’obbligo di raccogliere le esperienze del lavoratore straniero e di diffonderle tra i datori di lavoro in Italia fin